Politiche orizzontali
Il quadro di riferimento del Trattato riflette la convinzione dell’importanza di una concorrenza libera e leale per creare condizioni di parità per le imprese con sede in qualsiasi Stato membro. La politica della concorrenza garantisce il funzionamento non distorto del mercato interno e protegge efficacemente i consumatori e le imprese europee dagli abusi di potere economico. La legge protegge dai cartelli, dagli abusi di posizione dominante e dalle imprese che consolidano il potere economico per minare il processo competitivo, danneggiando consumatori e partner commerciali. Allo stesso tempo, le norme sugli aiuti di Stato esistono per evitare che i Paesi distorcano le condizioni di concorrenza e creino guerre di sovvenzioni dannose. Il nuovo Regolamento sulle sovvenzioni estere (FSR) segue lo stesso approccio per le sovvenzioni fornite da Paesi terzi.
Si tratta di principi sempre validi, che devono però essere adattati al mondo in radicale cambiamento descritto finora. In particolare, ci si chiede se una politica di concorrenza vigorosa sia in conflitto con l’esigenza delle imprese europee di avere una scala sufficiente per competere con le superstar cinesi e americane. Allo stesso modo, la mancanza di innovazione in Europa viene talvolta imputata all’applicazione delle norme sulla concorrenza. Sebbene in teoria una maggiore concorrenza faccia abbassare i prezzi e favorisca l’innovazione, ci sono casi in cui può essere dannosa per quest’ultima. Schumpeter temeva che una concorrenza agguerrita avrebbe eroso le rendite di profitto derivanti dall’innovazione, disincentivando così la R&S. Se è vero che le imprese sostengono la concorrenza, di solito a patto che non si tratti del loro stesso settore, in alcuni casi la Commissione è stata attaccata per non aver permesso fusioni che avrebbero creato aziende di dimensioni sufficienti per investire e competere con le superstar cinesi e americane.
Una sintesi dell’attuale evidenza empirica dimostra ampiamente che una maggiore concorrenza in genere non solo produce prezzi più bassi, ma tende anche a stimolare una maggiore produttività, investimenti e innovazione [i]. Pertanto, è preoccupante quando molti indicatori mostrano che la concorrenza sembra essere diminuita negli ultimi decenni in tutto il mondo [ii]. I margini aggregati prezzo-costo e la redditività sono aumentati. I livelli di concentrazione industriale sono in aumento e le prestazioni delle imprese sono sempre più divergenti, con le dimensioni, la produttività e i salari di alcune “superstar” che si distinguono dalle altre, soprattutto nei settori digitali ad alta tecnologia, ma anche in altri settori (ad esempio, commercio al dettaglio, commercio all’ingrosso, finanza, ecc.).
Ciononostante, c’è ancora molto da fare alla luce dei cambiamenti del panorama economico. L’economia si è spostata verso settori più innovativi, in cui la concorrenza si basa solitamente sulle tecnologie digitali e sui marchi, dove sia la scala che l’innovazione sono fondamentali per competere, piuttosto che solo i prezzi bassi. Molti di questi mercati hanno costi fissi elevati, forti effetti di rete e di dati e un carattere “chi vince prende tutto”, il che rende più probabile che un mercato venga dominato da una o due aziende o piattaforme. Ciò è stato riconosciuto con l’introduzione del Regolamento sui mercati digitali (DMA).
Le autorità garanti della concorrenza devono essere più lungimiranti e agili. Ad esempio, poiché l’innovazione nel settore tecnologico è rapida, le valutazioni delle fusioni devono valutare in che modo la concentrazione proposta influirà sul futuro potenziale di innovazione nonostante la sua incertezza. Questa valutazione è più complessa della semplice valutazione dell’effetto di prezzo di una fusione. Per risolvere questo problema più difficile, la DG COMP necessita di maggiori risorse. Usando le parole del premio Nobel Jean Tirole (2022): “… non è necessario un cambiamento drastico della legge antitrust; in effetti, i vecchi statuti sono formulati in modo abbastanza ampio che molti dei comportamenti di cui ci preoccupiamo sono in qualche modo già incarnati nella legge. Al contrario, l’apparato normativo deve essere reso più agile e in sintonia con l’evoluzione del pensiero economico nell’era digitale”.
Anche se può sembrare paradossale, il rafforzamento della concorrenza va ben oltre la tradizionale politica di concorrenza. Storicamente, l’apertura dei mercati al commercio estero e, in particolare, l’approfondimento del Mercato unico sono stati strumenti potenti per rafforzare la concorrenza. Tuttavia, il Mercato unico è attualmente molto meno sviluppato per i servizi che per le merci. L’allineamento normativo e il riconoscimento reciproco delle qualifiche professionali sono soluzioni che potrebbero favorire notevolmente la concorrenza e aumentare la produttività delle imprese. Data la forte e crescente esigenza di scala e le tendenze alla de-globalizzazione, il rafforzamento del Mercato interno dell’UE è diventato sempre più urgente.
Gli elementi chiave di un nuovo approccio alla politica di concorrenza a sostegno di un nuovo Industrial Deal comprenderebbero l’elenco di misure descritte di seguito, che si applicherebbero a tutti i settori [nota 1]. Alcune delle seguenti proposte rappresentano modifiche più radicali alle attuali modalità di applicazione della politica di concorrenza (ad esempio, i punti 1 e 3), mentre altre comportano una revisione dell’approccio attuale. In tutti i casi vengono brevemente specificati la situazione motivante, il compito che la riforma intende raggiungere e l’azione specifica da intraprendere.
NOTA 1. Ulteriori proposte di politiche settoriali sono presentate nei capitoli specifici.
Sottolineare il peso dell’innovazione e della futura concorrenza nelle decisioni della DG COMP, promuovendo i progressi nei settori in cui lo sviluppo di nuove tecnologie farebbe la differenza per i consumatori.
Le decisioni della DG COMP nell’ultimo decennio hanno già iniziato a considerare non solo l’impatto dei prezzi sui consumatori e a valutare altre dimensioni, come la qualità e l’innovazione. Tuttavia, gli approcci sono talvolta troppo arretrati e si concentrano sulle quote di mercato esistenti, mentre in molti settori contano molto di più la concorrenza potenziale e l’innovazione future.
Poiché gli articoli del Trattato sono già formulati in modo sufficientemente ampio da consentire alla Commissione di tenere conto dell’innovazione e della concorrenza futura nelle sue decisioni, ciò che è necessario è un cambiamento nelle pratiche operative e linee guida aggiornate per rendere l’attuale Regolamento sulle concentrazioni adatto allo scopo.
Queste linee guida dovrebbero spiegare come l’autorità valuta l’impatto della concorrenza sull’incentivo all’innovazione. Allo stesso modo, le linee guida aggiornate dovrebbero spiegare quali prove le parti coinvolte nella fusione possono presentare per dimostrare che tale fusione aumenta la capacità e l’incentivo a innovare, consentendo una “difesa dall’innovazione”. I criteri per dimostrare gli effetti di una fusione a favore dell’innovazione devono essere abbastanza specifici da limitare il rischio che le imprese abusino di questa strategia di difesa, pur dando loro la possibilità di giustificare la fusione. Una “difesa dell’innovazione” sarebbe giustificata dalla necessità, in alcuni settori, di mettere in comune le risorse per coprire gli ingenti costi fissi e raggiungere la scala necessaria per competere a livello globale, come è avvenuto, ad esempio, con Airbus.
Per evitare usi impropri di questa difesa, le parti della fusione dovrebbero impegnarsi a raggiungere livelli di investimento che possano essere monitorati ex post. La mancata osservanza dovrebbe essere associata ad adeguati disincentivi a deviare dal piano di investimento. L’onere di dimostrare che la concentrazione sia necessaria e che non causerà danni ai consumatori nel lungo periodo ricade sulle parti coinvolte nella fusione.
La difesa dall’innovazione non può essere utilizzata per giustificare un’ulteriore concentrazione da parte di aziende già dominanti o nei casi in cui la concentrazione comporti un rischio significativo di consolidare una posizione dominante, danneggiando in ultima analisi la concorrenza effettiva. Le economie di scala e gli effetti di rete possono creare notevoli barriere all’ingresso: i benefici a breve termine per l’innovazione legati all’aumento di scala devono quindi essere soppesati con i costi futuri derivanti dalla riduzione degli incentivi all’innovazione sia da parte delle aziende che cercano di concentrarsi sia da parte dei loro rivali, clienti e fornitori. Infine, è improbabile che una difesa dell’efficienza si applichi ai settori non commerciabili: i beni e i servizi commerciabili hanno concorrenti internazionali, a meno che non vi siano politiche che blocchino l’accesso al mercato nazionale. Nei settori in cui non sono necessarie restrizioni commerciali per perseguire la diversificazione e la resilienza, la concorrenza estera è rilevante e, quindi, è per i settori non commerciabili che l’applicazione della politica di concorrenza deve essere particolarmente attenta contro i rischi di abuso guidato dalle concentrazioni.
Fornire una guida chiara e modelli sui nuovi accordi, sul coordinamento e sulla collaborazione tra concorrenti.
La Commissione applica un divieto generale di accordi o intese commerciali che impediscano, limitino o distorcano la concorrenza nel mercato interno. Tuttavia, gli accordi di cooperazione orizzontale e le pratiche concertate sono talvolta necessari per realizzare gli investimenti in R&S, le transizioni verso la sostenibilità e altre iniziative che richiedono la standardizzazione e il coordinamento delle soluzioni tra gli operatori, ma che sono di grande beneficio per i consumatori europei.
È necessario un processo semplice e razionale che i gruppi di industrie dell’UE possano seguire per lavorare insieme al fine di raggiungere una dimensione di scala quando ciò è vantaggioso per i consumatori. Ad esempio, se le singole aziende non hanno le dimensioni necessarie per reperire e contrattare determinate materie prime (ad esempio nello spazio delle materie prime critiche), un gruppo di aziende che lavorano insieme deve essere in grado di procurarsi congiuntamente le materie o di stimolare una nuova produzione e un aumento della produzione. Allo stesso modo, un gruppo di aziende che vuole collaborare per sviluppare una tecnologia standardizzata può anche aumentare l’accesso dei consumatori a nuovi prodotti.
L’attuale processo dovrebbe essere ulteriormente razionalizzato e semplificato per fornire completa chiarezza alle aziende interessate alla loro responsabilità per potenziali violazioni del diritto della concorrenza. La DG COMP potrebbe fornire indicazioni chiare, modelli e facilità di accesso a questo processo. Le illustrazioni specifiche di ciò che è necessario per alcune aree critiche sono discusse nei capitoli dedicati al relativo settore specifico. Un esempio di caso cruciale in cui è necessaria la collaborazione e il coordinamento è quello della difesa. In questo caso, la struttura industriale frammentata non è il risultato di una vivace concorrenza tra piccoli operatori, ma il risultato di una spesa pubblica insufficiente e non coordinata, orientata verso gli operatori nazionali che operano tipicamente solo nei propri mercati nazionali. Eppure la difesa è un settore in cui la scala è elemento decisivo e, per ottenerla, le proposte del capitolo sottolineano il ruolo cruciale della standardizzazione dei prodotti. In effetti, le terribili conseguenze dell’assenza di standard europei si sono fatte sentire sul campo in Ucraina.
Sviluppare criteri di sicurezza e resilienza da parte di autorità esperte e includerli nelle valutazioni della DG COMP.
L’attuale prassi di applicazione della politica di concorrenza non pone l’accento sulla sicurezza, sulla resilienza e sui relativi rischi di perturbazione dell’economia dell’UE. Sebbene gli aspetti della sicurezza e della resilienza siano in qualche modo presi in considerazione nella valutazione della concorrenza (ad esempio quando si esamina la redditività delle imprese, le forniture al mercato lungo la catena di approvvigionamento), questi elementi dovrebbero avere un peso maggiore nelle valutazioni della concorrenza, poiché sono diventati sempre più importanti nel mondo di oggi.
Una valutazione della sicurezza e della resilienza potrebbe essere effettuata quando queste dimensioni sono rilevanti e per i settori e le imprese strategiche, ma dovrebbe essere effettuata al di fuori dell’unità Concorrenza (ad esempio da un Organismo di valutazione della resilienza) [nota 2].
NOTA 2. I settori a debole resilienza sono tali per diverse ragioni e, anche se non è di per sé un obiettivo della politica di concorrenza, la fragilità di un settore o di una catena di approvvigionamento può essere valutata esaminando, ad esempio, i dati relativi a un settore o a una catena di approvvigionamento: (i) concentrazione dell’offerta interna (in caso di catene di approvvigionamento interne al Paese); (ii) diversificazione e affidabilità delle importazioni (in caso di relazioni transfrontaliere con altre regioni del mondo). Questi ultimi criteri sono simili a quelli tipicamente utilizzati dai dipartimenti e dalle agenzie commerciali al fine di valutare le vulnerabilità della catena di approvvigionamento. Un’analisi finanziaria della redditività delle imprese sul mercato e della misura in cui sono finanziate attraverso il debito (cioè la leva finanziaria) può fornire ulteriori indicazioni sul livello di vulnerabilità agli shock e al cambiamento delle condizioni commerciali. Ulteriori fattori che aumentano il rischio di interruzione della catena di approvvigionamento sono: (i) la criticità dei suoi input; (ii) la presenza di barriere legali o di fatto all’ingresso; e (iii) le vulnerabilità specifiche del mercato.
Questa valutazione dovrebbe poi essere utilizzata come input per la DG COMP come criterio aggiuntivo di interesse pubblico. Affinché questa nuova valutazione sia utile per migliorare la sicurezza e la resilienza dello spazio economico dell’UE, senza però creare troppa burocrazia aggiuntiva nell’applicazione della politica di concorrenza, tale valutazione dovrebbe essere richiesta esclusivamente per quei settori in cui le dimensioni della sicurezza e della resilienza sono particolarmente cruciali. Queste aree includono la sicurezza, la difesa, l’energia e lo spazio (ad esempio nelle decisioni sul duplice uso). Per le decisioni in queste aree, l’interesse pubblico relative a sicurezza e resilienza dovrebbero quindi essere soppesate insieme ad altre considerazioni [nota 3]. Infine, nel concepire i propri rimedi, la DG COMP dovrebbe anche mirare a non indebolire e, ove possibile, a rafforzare la sicurezza e la resilienza.
NOTA 3. Tra gli esempi di interesse pubblico da soppesare vi sono i rischi geopolitici nei rapporti con determinate regioni o i rischi della catena di approvvigionamento in settori critici, come quello farmaceutico o delle forniture mediche. A titolo di esempio, se un nuovo concorrente rende l’approvvigionamento più resistente, questo potrebbe essere un fattore positivo da considerare nelle decisioni sugli aiuti di Stato. Nel caso di revisioni di fusioni, la limitazione del potenziale di controllo da parte di un’unica società dei principali fattori di produzione a monte può riflettersi direttamente nell’analisi della fusione.
Il controllo degli aiuti di Stato come strumento di concorrenza per migliorare l’efficienza delle politiche industriali.
Il controllo degli aiuti di Stato è un elemento fondante dell’Unione Europea. Svolge un ruolo fondamentale per evitare gare di sovvenzioni inefficienti tra gli Stati membri nonché lo spreco di risorse pubbliche. L’applicazione del controllo degli aiuti di Stato in tempi di crisi, come quelli innescati prima dalla pandemia COVID-19 e poi dalla crisi energetica, ha comportato una maggiore capacità degli Stati membri di sostenere le imprese, alleviando di fatto le sofferenze dei cittadini e delle imprese comunitarie, ma ha anche frammentato il mercato comune, distorto la concorrenza, deteriorato le finanze pubbliche e innescato gare di sovvenzioni inefficienti [iii]. Un esempio chiave, discusso nel capitolo sull’energia, riguarda le oltre 400 misure di emergenza adottate nel periodo 2021-2023 sia per l’elettricità che per il gas, che sono state per lo più non coordinate e, secondo l’ACER, hanno avuto un impatto negativo sull’integrazione del mercato. Il ritorno a una normale applicazione dei controlli sugli aiuti di Stato serve ad accompagnare la nuova strategia industriale caratterizzata da azioni politiche strategiche e coordinate.
Ciò implica che, allo stesso tempo, il controllo degli aiuti di Stato sia fortemente applicato e che gli aiuti coordinati a livello UE siano ampliati per aumentare la produttività e la crescita nei settori strategici. Le misure per raggiungere questo obiettivo prevedono il rafforzamento dello strumento IPCEI, di cui si parlerà più dettagliatamente al punto 5 a seguire. Inoltre, la valutazione della compatibilità nell’ambito del controllo degli aiuti di Stato dovrà considerare più da vicino la coerenza degli aiuti di Stato con la politica industriale dell’UE e consentire aiuti di importo maggiore laddove il coordinamento dell’UE sia rafforzato. Sono già stati fatti dei passi avanti per rendere fattibile questo tipo di valutazione. È il caso, ad esempio, del settore dell’energia ai sensi della Versione riveduta della disciplina in materia di aiuti di Stato a favore del clima, dell’ambiente e dell’energia del 2022. Tuttavia, anche in questo settore questi passi non sono sufficienti e, come discusso nel capitolo sull’energia, sarebbe necessario modificare le norme sugli aiuti di Stato per consentire i meccanismi di riduzione dei prezzi che dovrebbero far parte di una nuova strategia sull’energia. Infine, nelle decisioni che prevedono il controllo degli aiuti di Stato, si dovrebbe dare maggiore importanza ai potenziali impatti sia sull’innovazione che sulla resilienza.
Riformare e ampliare gli IPCEI – Importanti progetti di comune interesse europeo.
Gli IPCEI sono una forma di aiuto di Stato concepita per sostenere l’innovazione pionieristica che, per la sua natura transfrontaliera, può aumentare significativamente la competitività dell’Unione. I Quadri di valutazione dell’innovazione, pubblicati regolarmente dalla Commissione, hanno costantemente dimostrato che l’UE è in ritardo rispetto agli Stati Uniti in molti indicatori e che il divario sta aumentando.
Per colmare questa lacuna attraverso gli IPCEI e farne uno strumento chiave del nuovo Quadro di coordinamento della competitività [si veda il capitolo sulla governance], le condizioni per il finanziamento dei progetti devono essere ampliate in modo da includere non solo l’innovazione rivoluzionaria – che soddisfa un esigente standard di “Stato dell’arte globale” – ma anche una nozione più ampia di innovazione.
I dettagli su questo tipo di modello di aiuto di Stato e alcune azioni specifiche che possono essere intraprese per rafforzarne il ruolo sono discussi nel riquadro alla fine di questa sezione. La disposizione chiave sarebbe quella di consentire il finanziamento di una classe più ampia di innovazioni (in contrapposizione alle innovazioni rivoluzionarie), a condizione che offrano all’Europa il potenziale per saltare alla frontiera tecnologica in aree strategiche in cui è in ritardo e in cui il quadro degli aiuti di Stato per la ricerca, lo sviluppo e l’innovazione (quadro in materia di RSI) non è sufficiente. Inoltre, è essenziale accelerare le procedure amministrative che portano all’approvazione dei progetti ammessi al sostegno IPCEI [nota 4]. Questo punto viene sottolineato anche per quanto riguarda le raccomandazioni per settori specifici, ad esempio nel caso dell’energia per quanto riguarda la necessità di promuovere l’aggiornamento della rete e gli investimenti nelle reti per affrontare l’elettrificazione dell’economia ed evitare le strozzature.
NOTA 4. Questa riforma dovrebbe essere coordinata insieme ad altre riforme proposte per lo European Innovation Council (EIC), per aiutare l’Europa a investire in settori tecnologicamente più avanzati. : Fuest, C., Gros, D., Mengel, P-L., Presidente, G., and Tirole, J., EU Innovation Policy – How to Escape the Middle Technology Trap?, EconPol Policy Report, aprile 2024.
Ulteriori revisioni del quadro IPCEI dovrebbero prevedere la razionalizzazione e l’accelerazione del processo di revisione. Raccomandazioni utili per il miglioramento del quadro normativo sono contenute anche in “Molto più di un mercato”, aprile 2024 (il “Relazione Letta”).
Incentivare l’adozione dell’accesso aperto, dell’interoperabilità e dell’adesione agli standard UE attraverso gli aiuti di Stato e altri strumenti di concorrenza.
L’accesso aperto e l’interoperabilità sono forze favorevoli alla concorrenza, così come l’adozione di standard tecnologici comuni. Grazie al DMA sono stati compiuti importanti progressi nella promozione dell’accesso aperto e dell’interoperabilità nei mercati digitali.
Espandere i benefici dell’accesso aperto e dell’interoperabilità al di là dei servizi di base della piattaforma regolamentati dalla DMA è possibile, ma richiede l’adozione di ulteriori regolamenti o l’introduzione di incentivi per le imprese ad adottare queste scelte.
Una soluzione promettente è quella di collegare i contributi agli aiuti di Stato e il loro processo di revisione da parte della DG COMP al miglioramento dell’accesso aperto e delle soluzioni interoperabili e allo sviluppo di standard a livello europeo. Questo approccio non dovrebbe essere limitato ai servizi digitali, ma potrebbe coinvolgere settori come l’energia, la connettività e i trasporti. Ad esempio, gli aiuti di Stato per le infrastrutture di ricarica dei veicoli potrebbero essere considerati un fattore determinante positivo se gli standard di interoperabilità fossero resi obbligatori per chi riceve gli aiuti [nota 5]. Un esempio in questa direzione sono le linee guida e la prassi sull’accesso aperto alle reti a banda larga sovvenzionate dallo Stato. Inoltre, come discusso nel capitolo sulla difesa, l’interoperabilità e la standardizzazione sono essenziali anche in questo settore.
NOTA 5. Le stazioni di ricarica possono essere rese compatibili con una sola marca specifica, oppure possono essere interoperabili tra le varie marche. Negli Stati Uniti, l’interoperabilità delle infrastrutture di ricarica dei veicoli elettrici è stata incoraggiata attraverso sovvenzioni pubbliche, portando Tesla, ad esempio, a rendere le sue stazioni interoperabili con i veicoli elettrici a batteria non Tesla. : NARUC, Electric Vehicle Interoperability – Considerations for Public Utility Regulators, estate 2022.
Nei mercati digitali, oltre all’applicazione rigorosa delle disposizioni in materia di DMA, è necessario introdurre nuovi requisiti in materia di accesso aperto e interoperabilità quando la presenza di forti effetti di rete e di barriere all’ingresso legate ai dati impediscono la concorrenza sul mercato. Il Nuovo strumento di concorrenza [si veda il punto 9 a seguire] può essere utilizzato per identificare i mercati che necessitano di questo tipo di interventi [nota 6]. Come sottolineato nella “Dichiarazione congiunta sulla concorrenza nei modelli di fondazione dell’IA generativa e nei prodotti dell’IA” del luglio 2024, i prodotti e i servizi di IA e i loro input hanno un maggiore potenziale di beneficio per le società se sono sviluppati in modo da interoperare tra loro e, di conseguenza, qualsiasi affermazione secondo cui l’interoperabilità richiede sacrifici per la privacy e la sicurezza deve essere attentamente valutata rispetto ai potenziali benefici dell’interoperabilità. Infine, vale la pena sottolineare che nel capitolo dedicato ai settori della digitalizzazione e delle tecnologie avanzate vengono presentate raccomandazioni specifiche per il settore sugli standard comuni in merito alla necessità di coordinare gli standard sia tra gli operatori di telecomunicazioni che nell’ambito di servizi specifici, come la banda larga. Queste disposizioni promuoveranno un Mercato unico dei servizi che è fondamentale sia per rafforzare la concorrenza sia per facilitare il raggiungimento di dimensioni di scala che sono cruciali per l’innovazione.
NOTA 6. Questo tipo di interventi dovrebbe avvenire in stretta connessione con le disposizioni normative in materia di dati. Il Regolamento sui dati, il Regolamento sulla governance dei dati e tutte le altre disposizioni normative che riguardano i mercati dei dati dovrebbero favorire, e non ostacolare, l’adozione di sistemi ad accesso aperto e interoperabili. A questo proposito, una direzione politica promettente è la regolamentazione degli intermediari che possono contrattare collettivamente i dati degli utenti e fare accordi per loro conto, come ad esempio una “unione dei dati” (si veda Curzon-Price, 2023). Infine, uno strumento per promuovere ulteriormente l’adozione dell’accesso aperto e dell’interoperabilità possono essere gli appalti pubblici, che dovrebbero rientrare nella proposta di revisione della Direttiva sugli appalti pubblici.
Applicare efficacemente i nuovi poteri associati all’applicazione del Regolamento sui mercati digitali (DMA) e del Regolamento sulle sovvenzioni estere (FSR).
La necessità di rispondere a una nuova situazione economica e geopolitica ha innescato l’introduzione di nuovi poteri per l’autorità garante della concorrenza sotto forma dei DMA e FSR, ampliando notevolmente le possibilità di intervento della DG COMP nell’economia.
La valutazione dei potenziali effetti distorsivi delle sovvenzioni estere e la valutazione della conformità delle piattaforme tecnologiche alle normative digitali condividono un elevato grado di complessità. È di fondamentale importanza per l’UE che queste nuove regole siano applicate in modo efficace e che producano i benefici previsti per i consumatori e le imprese dell’UE. In caso contrario, non solo ne risulterebbe danneggiata la credibilità dell’UE come regolatore, ma ne conseguirebbero anche danni economici, come la minore propensione delle multinazionali a investire in Europa e il ritardo nella diffusione dei progressi tecnologici.
Occorre quindi fornire risorse adeguate all’esecutore [nota 7]. Le conoscenze specialistiche richieste da questi nuovi poteri sono diverse. Pertanto, lo sviluppo delle competenze relative sia al settore tecnologico che alla fiscalità/finanza internazionale dovrebbe procedere in parallelo e prevedere sia la formazione delle risorse interne che l’assunzione di nuove risorse. Come discusso nel capitolo sulla difesa, questo settore ha visto un aumento significativo delle vendite militari estere e la valutazione delle sovvenzioni estere in questo ambito potrebbe essere particolarmente complessa e dispendiosa in termini di tempo. Nel complesso, è fondamentale che l’applicazione dei nuovi strumenti non vada a discapito di un’applicazione più debole degli strumenti più tradizionali della politica di concorrenza.
NOTA 7. In un policy brief sul FSR pubblicato nel febbraio 2024, la Commissione europea ha indicato che solo nei primi 100 giorni ci sono state 14 notifiche di M&A sul FSR e 53 casi in fase di discussione pre-notifica. Questo numero di casi è notevolmente elevato, soprattutto se si considera che la Valutazione d’impatto 2021 della Commissione europea aveva previsto solo 33 notifiche di M&A all’anno.
Rafforzare la regolamentazione e il monitoraggio ex-post rispetto a quelli ex-ante.
È troppo laborioso e poco realistico che l’autorità si impegni a monitorare tutti i mercati, soprattutto alla luce dei ruoli aggiuntivi recentemente acquisiti dalla DG COMP [si veda il punto 7 sopra].
Per facilitare l’applicazione della politica di concorrenza, è ragionevole richiedere ad alcune parti coinvolte nelle decisioni in materia di concorrenza di riferire metriche utili per valutare il grado di concorrenza ex post. Le autorità garanti della concorrenza possono quindi intervenire sulla base delle criticità emerse da queste relazioni.
A tal fine, la DG COMP dovrebbe avere il diritto di definire il contenuto dei rapporti e di richiedere informazioni aggiuntive qualora i rapporti presentati dalle aziende siano incompleti. Le parti coinvolte nella fusione (o i convenuti, più in generale) dovrebbero acconsentire a questo accesso alle informazioni come parte della transazione del proprio caso. Al fine di limitare l’onere per le imprese, questa disposizione dovrebbe essere limitata esclusivamente a: (i) i casi che destano maggiori criticità per la concorrenza futura (come i casi di ripetute violazioni della legge sulla concorrenza o i casi di fusioni autorizzate con misure correttive o che coinvolgono un’impresa dominante o che danno luogo a mercati altamente concentrati); (ii) le informazioni minime richieste per valutare le criticità in materia di concorrenza relative a ciò che la Commissione ha considerato nella sua valutazione ex ante. La DG COMP dovrebbe essere autorizzata a conservare e utilizzare i dati e tutte le informazioni pertinenti sul caso anche dopo la sua chiusura, il che sarebbe utile per le future valutazioni della concorrenza basate sulle relazioni delle imprese. Infine, questo processo di monitoraggio e applicazione ex-post potrebbe essere integrato come parte di un Nuovo strumento per la Concorrenza [si veda il punto 9 a seguire].
Introdurre un “Nuovo strumento per la concorrenza” (NCT) in quattro aree.
L’NCT è uno strumento di indagine di mercato concepito per affrontare i problemi strutturali della concorrenza e determinare una soluzione insieme alle imprese, come potenziale strumento per l’applicazione della politica di concorrenza nell’attuale economia in rapida evoluzione, ma non è ancora stato adottato.
L’introduzione di un NCT consentirebbe alla DG COMP di effettuare uno studio di mercato per identificare la criticità e quindi un’indagine di mercato per determinare la soluzione insieme alle imprese per risolverla. La progettazione di questo strumento deve trovare un equilibrio tra i potenziali benefici derivanti dalla risoluzione di problemi strutturali di concorrenza e i limiti dell’applicazione della normativa sulla concorrenza, soprattutto in considerazione delle limitate risorse disponibili per quest’ultima.
Un possibile approccio prevede la definizione di quattro aree di intervento potenziale in cui gli attuali strumenti di concorrenza sono notoriamente insufficienti. Queste quattro aree sono:
i) la collusione tacita;
ii) i mercati in cui è più probabile la necessità di protezione dei consumatori, ad esempio perché i consumatori appartengono a categorie sensibili o hanno pregiudizi comportamentali;
iii) i mercati in cui la resilienza economica è debole, una delle cui cause potrebbe essere la struttura del mercato (ad esempio la dipendenza da un’unica fonte di materie prime) che porta a frequenti carenze o ad altri risultati dannosi;
iv) azioni esecutive passate in cui le informazioni/dati ricevuti dall’autorità indicano che gli impegni o i rimedi adottati non sono in grado di garantire la concorrenza [si veda il punto 8 sopra] [nota 8]. L’NCT verrebbe attivato a seguito di specifiche indicazioni di possibili condotte anticoncorrenziali o di una valutazione preliminare degli impatti positivi attesi dalla soluzione dei problemi strutturali individuati. La Commissione avrà il potere di progettare insieme alle imprese e accettare rimedi efficaci per affrontare le carenze sistematiche della concorrenza e imporne l’applicazione. Se promulgata, questa disposizione richiederebbe risorse adeguate per la DG COMP, oltre a quelle già discusse in precedenza [si veda il punto 7 sopra].
NOTA 8. Di seguito sono riportate ulteriori considerazioni su queste quattro aree:
- NCT e collusione – La DG COMP ha già l’autorità di avviare indagini d’ufficio e di condurre semplici inchieste di mercato ai sensi dell’articolo 101. Pertanto, nel caso in cui l’NCT venisse introdotto, dovrebbe essere integrato con questi meccanismi antitrust esistenti.
- NCT e Mercati che necessitano di protezione dei consumatori – vi sono alcune situazioni e risultati di mercato che sono caratterizzati da una maggiore necessità di protezione dei consumatori. Questi mercati sono particolarmente adatti all’NCT. Un esempio è un mercato in cui i consumatori sono fragili (ad esempio, gli anziani) o in cui i pregiudizi dei consumatori e la razionalità limitata sono pervasivi.
- NCT e Settori a debole resilienza – si tratta di mercati in cui la resilienza economica è debole, una delle cause potrebbe essere la struttura del mercato stesso (ad esempio, la dipendenza da un’unica fonte di materie prime) che porta a frequenti carenze o ad altri risultati dannosi. Ad esempio, l’indagine potrebbe indagare sulle perturbazioni della catena di approvvigionamento, con l’obiettivo di far luce sulle condizioni di mercato e sulle pratiche commerciali che potrebbero aver aggravato tali perturbazioni o aver provocato effetti asimmetrici. Questo tipo di analisi non solo aiuterebbe il lavoro delle autorità garanti della concorrenza, ma contribuirebbe anche a garantire che qualsiasi intervento governativo a sostegno della resilienza sia mirato ed efficace.
- NCT e Analisi dell’applicazione passata – Azioni di applicazione passate in cui le informazioni/dati ricevuti dall’autorità indicano che gli impegni o le misure correttive adottate non producono concorrenza [si veda il punto 8].
Accelerare i processi decisionali e aumentare la prevedibilità delle decisioni.
L’elevata posta in gioco nella maggior parte dei casi di politica della concorrenza europea crea un conflitto sistematico tra le esigenze di accuratezza e quelle di rapidità e certezza. Casi decennali come quello di Intel sono il caso più visibile: anche se non frequenti, non si tratta di episodi isolati. Il DMA è una risposta a questa situazione per il settore digitale.
I processi di applicazione della politica di concorrenza devono continuare a essere rivisti per rendere le operazioni commerciali più semplici e veloci, valutando tutti i casi in cui è possibile ridurre l’onere per le imprese.
Iniziative come il Pacchetto di semplificazione delle fusioni del 2023 potrebbero essere estese a tutte le aree di applicazione della politica di concorrenza. Altre ambiguità esistenti in merito a quali fusioni non notificabili possono essere esaminate e da quale autorità pubblica, quali nuovi accordi di cooperazione sono legittimi, quali tipi di contratti comportano un abuso di posizione dominante escludente e quali programmi di aiuti di Stato in linea con la politica industriale dell’UE non sono distorsivi devono essere chiaramente specificati da linee guida e modelli rafforzati [nota 9]. Una regolamentazione ex ante come il DMA non dovrebbe diventare lo strumento principale per promuovere la concorrenza nei mercati, a meno che non esistano particolari impedimenti strutturali alla concorrenza, come quelli presenti nei mercati digitali.
NOTA 9. Di seguito sono riportati tre esempi concreti di aree che devono essere urgentemente razionalizzate. In primo luogo, per quanto riguarda il controllo delle concentrazioni, questo è diventato sempre più complesso e incerto con nuove pratiche legate, tra l’altro, (i) all’uso dell’articolo 22 del Regolamento sulle concentrazioni per far fronte a concentrazioni non notificabili (come evidenziato dalla sentenza della Corte di giustizia europea nel caso Illumina/Grail), (ii) all’applicazione degli articoli 101 e 102 del Regolamento sulle concentrazioni per esaminare le fusioni non notificabili, (iii) le teorie emergenti sul danno e gli approcci innovativi, (iv) il Regolamento sulle sovvenzioni estere per le fusioni che coinvolgono acquirenti stranieri e (v) il Regolamento sui mercati digitali per le fusioni di grandi piattaforme digitali. Una soluzione semplice all’ambiguità relativa ai punti (i) e (ii) sarebbe quella di fissare una soglia basata sul valore della transazione per le notifiche obbligatorie, come avviene in alcune giurisdizioni quali Austria e Germania. In secondo luogo, il progetto di orientamenti sull’applicazione dell’articolo 102, pubblicato nell’agosto 2024, lascia un’eccessiva discrezionalità nell’accertamento degli abusi di esclusione. Ad esempio, si può presumere che la vendita vincolata abbia effetti di esclusione, ma l’orientamento non specifica a quali condizioni; allo stesso modo, non esiste una zona di sicurezza per le imprese dominanti che fissano prezzi superiori al costo totale medio. In terzo luogo, per quanto riguarda il DMA, la disposizione di cui all’articolo 1, paragrafo 6, lettera b), sul fatto che il Regolamento DMA non pregiudichi l’applicazione di norme nazionali in materia di concorrenza che “equivalgono all’imposizione di ulteriori obblighi ai gatekeeper”, introduce incertezze che necessitano di chiarimenti tempestivi al fine di limitare il rischio di una potenziale frammentazione del panorama normativo dei mercati digitali dell’UE.
BOX 1. Rafforzare lo strumento IPCEI – il nuovo IPCEI di competitività
L‘IPCEI (Importante progetto di comune interesse europeo) è uno strumento di aiuto di Stato che consente agli Stati membri di mettere in comune le risorse in settori e tecnologie strategici di comune interesse europeo, dove il mercato da solo non riesce a dare risultati (fallimento del mercato). I progetti mirano a stimolare la cooperazione transfrontaliera, consentendo di finanziare la ricerca e lo sviluppo e la prima applicazione industriale. Il potenziale dello strumento è limitato principalmente da tre elementi: il perimetro di applicazione (tecnologie innovative), l’assenza di una linea di bilancio dell’UE e la lunghezza e complessità delle procedure. Le proposte per migliorare lo strumento IPCEI includono:
- Estendere lo strumento IPCEI al di là delle sole tecnologie di punta e dello “stato dell’arte globale del settore” per includere progetti industriali (ad esempio, infrastrutture) di interesse comune e tutte le forme di innovazione che potrebbero effettivamente spingere l’Europa alla frontiera in settori strategicamente importanti ed espandere il mercato unico [nota 10].
- Rendere disponibile una parte dei finanziamenti dell’UE per le imprese che possono beneficiare delle sovvenzioni dell’UE, a condizione che il loro Stato membro intraprenda riforme per armonizzare e facilitare i mercati comuni.
- Ridurre l’onere di proposta di progetti. Lo strumento dovrebbe basarsi su rigorosi studi di mercato condotti dalle autorità nazionali, da qualche unità della Commissione o dalle autorità nazionali di regolamentazione settoriale, il tutto in consultazione con le imprese, o anche su richiesta delle imprese stesse, a condizione che sia coinvolto un ente pubblico per garantire che il progetto sia di pubblico interesse. Il Forum europeo congiunto per l’IPCEI (JEF-IPCEI) dovrebbe essere rafforzato e incaricato di sviluppare un monitoraggio sistematico dei colli di bottiglia procedurali e dei risultati dell’innovazione. Dovrebbe inoltre disporre di risorse per condurre analisi costi-benefici a sostegno delle decisioni di avviare gli IPCEI. La creazione di un “Centro di eccellenza per gli IPCEI” può essere d’aiuto offrendo (insieme al JEF-IPCEI) assistenza tecnica e sostegno agli Stati membri e alle imprese per vagliare e preparare i progetti.
- Il processo di revisione dovrebbe essere molto più rapido dal momento in cui la DG COMP riceve uno studio di mercato fatto correttamente da un’altra parte della Commissione o dalle autorità nazionali (ad esempio, entro un anno). A condizione che la notifica sia completa e che le risposte alle richieste di ulteriori informazioni specifiche siano tempestive, la Commissione sarà tenuta a prendere una decisione entro un determinato termine. Lo studio di mercato deve identificare in anticipo il fallimento del mercato a cui si mira e delineare la serie di opzioni politiche (ad esempio sussidi, misure commerciali, armonizzazione della regolamentazione, rimedi alla concorrenza) che attenueranno le esternalità o altri fallimenti del mercato [nota 11].
NOTA 10. Lo standard “Stato globale dell’arte” non è presente nella comunicazione IPCEI, ma è emerso come criterio fondamentale per l’approvazione di un progetto. Ad esempio, secondo il Portafoglio di progetti IPCEI, l’impresa deve fornire “una breve descrizione delle innovazioni previste che vanno oltre lo stato dell’arte globale (GSOA) (ovvero riassumere le attività di R&S&I previste)”. Il “Codice di buone pratiche per una progettazione e una valutazione trasparenti, inclusive e più rapide degli IPCEI” della DG COMP afferma che “la DG COMP inviterà gli Stati membri a ritirare dall’IPCEI i progetti per i quali un primo esame rivela che non sono sufficientemente sviluppati (ad esempio in termini di cooperazione transfrontaliera) o scarsamente motivati (ad esempio in termini di innovazione e stato dell’arte globale)”.
NOTA 11. Il quadro IPCEI rimane attualmente molto complesso e costoso da gestire per le imprese. Le aziende devono affrontare notevoli costi di opportunità, poiché potrebbero dover aspettare anni per sapere se il proprio progetto riceverà un finanziamento e in quale misura. Inoltre, i notevoli costi amministrativi dovuti ai numerosi requisiti procedurali imposti dalla Commissione complicano ulteriormente il processo.
Questa combinazione di fattori scoraggia l’uso del quadro IPCEI, soprattutto da parte delle PMI, che dovrebbero teoricamente esserne tra i principali beneficiari, in quanto pongono meno problemi di distorsione della concorrenza e faticano maggiormente a finanziare progetti innovativi in modo indipendente. Il fatto che le PMI possano comunque ottenere aiuti di Stato nell’ambito del GBER non è una soluzione valida.
Tabella delle Abbreviazioni
DMA Regolamento sui mercati digitali EIC European Innovation Council FSR Regolamento sulle sovvenzioni estere GBER Regolamento generale di esenzione per categoria GSOA Stato dell’arte globale IPCEI Importante progetto di comune interesse europeo JEF-IPCEI Forum europeo congiunto per l’IPCEI M&A Fusioni e acquisizioni NCT Nuovo strumento di concorrenza PMI Piccole e medie imprese RS&I Ricerca, sviluppo e innovazione TCTF Quadro temporaneo di crisi e transizione
Note bibliografiche
- Commissione europea, Proteggere la concorrenza in un mondo che cambia – prove sull’evoluzione concorrenza nell’UE negli ultimi 25 anni, 2024.
- Bajgar, M., Berlingieri, G., Calligaris, S., Criscuolo, C., and Timmis, J. (2023). Industry concentration in Europe and North America. Industrial and Corporate Change.
- Reuters, Nine European countries warn of subsidy race from easier state aid, 2024.
