7. Difesa

Politiche settoriali

Il punto di partenza

Il settore della difesa dell’UE è fondamentale per garantire l’autonomia strategica dell’Europa nell’affrontare le crescenti minacce alla sicurezza esterna, oltre a promuovere l’innovazione mediante ricadute sull’intera economia. Tuttavia, la base industriale di difesa europea deve affrontare sfide in termini di capacità, know-how e avanguardia tecnologica. Di conseguenza, l’UE non è al passo con i suoi concorrenti globali. In futuro, i segmenti industriali nuovi ed emergenti richiederanno investimenti massicci e nuove capacità tecnologiche, mentre le priorità strategiche dell’UE in materia di difesa potrebbero continuare a divergere da quelle degli Stati Uniti, richiedendo un’azione politica immediata a livello europeo.

Le nuove minacce geopolitiche hanno riportato l’attenzione sulle capacità di difesa dell’UE. Negli ultimi anni si è assistito al ritorno della guerra nelle immediate vicinanze dell’UE, insieme all’emergere di nuovi tipi di minacce ibride, tra cui il bersaglio delle infrastrutture critiche e gli attacchi informatici. L’UE si trova ad affrontare una minaccia militare immediata e a lungo termine lungo i propri confini (da parte della Russia), mentre subisce minacce più ampie alla sicurezza dei Paesi vicini in Africa, nel Mediterraneo e in Medio Oriente. L’UE dovrà assumersi una crescente responsabilità per la propria difesa e sicurezza, mentre il suo alleato, gli Stati Uniti, potrebbe concentrarsi progressivamente in misura maggiore sulle vaste distanze dell’area del Pacifico (ad esempio, nel formato dell’AUKUS). Nell’attuale contesto geopolitico l’Europa dovrà inoltre affrontare un serio problema di deterrenza nucleare. La competitività tecnologica e industriale dell’UE nel settore della difesa sarà fondamentale per soddisfare le esigenze, attuali e future, di aumento della capacità nel contesto dell’incremento dei bilanci mondiali per la difesa.

Il settore della difesa rappresenta anche un importante motore di innovazione per l’intera economia. Storicamente, il settore della difesa è stato all’origine di diverse innovazioni che sono state ora integrate nel mondo civile [i]. Alcuni esempi sono l’uso della fibra di carbonio per i componenti strutturali, degli infrarossi per la sorveglianza, del lidar nelle automobili, di internet, del posizionamento GPS, delle immagini satellitari, della cintura di sicurezza a tre punti (derivata dalle cinture progettate per i piloti di jet militari). La crescita iniziale della Silicon Valley negli anni Cinquanta e Sessanta è stata ampiamente sostenuta dagli investimenti della difesa ben prima che emergesse l’odierna industria del capitale di rischio. Più di recente, l’innovazione e le scoperte tecnologiche nei settori civili sono sempre più applicate nel campo della difesa, soprattutto perché aumenta sempre più la dipendenza delle soluzioni di difesa dagli strumenti digitali.

L’industria della difesa dell’UE è ancora altamente competitiva a livello mondiale in ambiti specifici, tuttavia il settore soffre di una combinazione di debolezze strutturali. Il settore europeo della difesa ha un fatturato annuo stimato di 135 miliardi di euro nel 2022 e un forte volume [ii] di esportazioni (oltre 52 miliardi di euro nel 2022); si stima che il settore impieghi circa mezzo milione di persone. Alcuni prodotti e tecnologie dell’UE sono superiori o almeno equivalenti per qualità a quelli statunitensi in molte aree, come i carri armati e i relativi sottosistemi, i sottomarini convenzionali, la tecnologia dei cantieri navali, i velivoli ad ala rotante e gli aeromobili da carico. Allo stesso tempo, il settore della difesa dell’UE presenta carenze strutturali in termini di spesa pubblica complessiva, impronta industriale, coordinamento e standardizzazione dei prodotti, dipendenza internazionale, innovazione e governance.

Spesa pubblica insufficiente per la Difesa

La spesa pubblica per la difesa degli Stati membri dell’UE è insufficiente nell’attuale contesto geopolitico. Grazie a un prolungato periodo di pace in Europa e all’ombrello di sicurezza fornito dagli Stati Uniti [iii], sono cinquant’anni che la spesa militare nell’UE è in calo [cfr. Figura 1]. L’assenza di domanda e di una pianificazione degli appalti a lungo termine ha privato l’industria europea della difesa della capacità di prevedere la domanda potenziale, riflessasi a sua volta in una diminuzione della capacità industriale. Vi è stata tuttavia un’inversione di questa tendenza al calo della spesa per la difesa degli Stati membri a partire dal 2014, con un forte aumento della spesa per la difesa in seguito all’invasione dell’Ucraina da parte della Russia nel 2022.

La spesa per la difesa dell’UE è attualmente pari a circa un terzo di quella degli Stati Uniti, mentre quella della Cina è in rapido aumento. Secondo il database del SIPRI, la spesa per la difesa degli Stati Uniti nel 2023 è stata stimata in 916 miliardi di dollari, mentre la stima della spesa cumulativa degli Stati membri dell’UE è di 313 miliardi di dollari (espressi a prezzi correnti). Il bilancio della difesa cinese è stato stimato in 296 miliardi di dollari, ma secondo diverse fonti potrebbe essere significativamente più alto. Va notato che il potere d’acquisto del bilancio della difesa cinese è significativamente più alto di quello che mostra la conversione basata sui tassi di cambio, in quanto la Cina può contare su una grande industria nazionale della difesa [iv]. Gli Stati Uniti e la Cina rappresentano circa la metà della spesa mondiale per la difesa nel 2023, con il bilancio della difesa degli Stati Uniti che vale circa il 37% della spesa globale. Dopo anni di investimenti insufficienti, l’UE ha molta strada da fare per ripristinare la capacità industriale e, di conseguenza, aumentare le capacità militari. Solo dieci Stati membri spendono più o meno il 2% del proprio PIL in linea con gli impegni NATO (2014). Se tutti gli Stati membri dell’UE appartenenti alla NATO che non hanno ancora raggiunto l’obiettivo del 2% lo facessero nel 2024, ciò si tradurrebbe in circa 60 miliardi di euro in più di spesa per la difesa. Nel giugno 2024 la Commissione europea ha stimato che nel prossimo decennio saranno necessari investimenti aggiuntivi per la difesa nell’UE pari a circa 500 miliardi di euro [v].

Accesso limitato ai finanziamenti

Oltre ai finanziamenti pubblici, l’accesso ai finanziamenti privati rimane una sfida fondamentale per l’industria della difesa dell’UE. Questo vale in particolare per le PMI e le imprese a media capitalizzazione, che costituiscono la spina dorsale delle catene di approvvigionamento e sono attori chiave dell’innovazione. Uno studio per il 2024 [vi] sull’accesso ai finanziamenti azionari per le PMI del settore della difesa stima il fabbisogno di finanziamenti azionari a 2 miliardi di euro e il fabbisogno di finanziamenti a debito fino a 2 miliardi di euro per le PMI del settore della difesa. Queste stime sono prudenti, in quanto tengono conto solo in parte delle aziende impegnate nello sviluppo di tecnologie a duplice uso. L’accesso ai finanziamenti è spesso ostacolato dall’interpretazione data dalle istituzioni finanziarie ai quadri di riferimento dell’UE per la finanza sostenibile e ai quadri di riferimento ambientali, sociali e di governance (ESG). Inoltre, la complessità dei quadri normativi relativi alle attività industriali della difesa (per produzione, esportazione, uso, accesso alle informazioni, ecc.) e agli appalti della difesa, anche all’interno del Mercato unico dell’UE, rappresentano ulteriori ostacoli per i potenziali investitori.

Sebbene il Gruppo Banca europea per gli investimenti (BEI) utilizzi strumenti finanziari per affrontare le carenze del mercato, esclude in larga misura il sostegno all’industria della difesa, con un effetto di segnalazione negativa per il settore finanziario in generale. Le politiche di esclusione della BEI per le attività fondamentali di difesa sono applicate anche da altre banche pubbliche (comprese le banche di promozione nazionale e altre istituzioni finanziarie) e, a loro volta, da banche private, investitori e gestori di attività. Ciò limita notevolmente la possibilità del settore della difesa di beneficiare pienamente degli strumenti finanziari dell’UE e dei finanziamenti privati. Nel complesso, fino agli ultimi anni, le attività di difesa non erano riconosciute come strategiche e fondamentali per la resilienza e l’innovazione nell’UE, il che le escludeva anche dai finanziamenti (anche da parte degli investitori pubblici). Mentre l’industria della difesa è, de jure, ammissibile alla maggior parte dei programmi di finanziamento dell’UE (ad esempio i Fondi di coesione), è generalmente sottorappresentata tra i progetti finanziati dall’UE. Nel maggio 2024, il Gruppo BEI ha eliminato il precedente requisito secondo il quale i progetti a duplice uso finanziabili nel settore della sicurezza e della difesa dovevano derivare più del 50% dei propri ricavi previsti dall’uso civile [nota 1]. Il Gruppo BEI ha inoltre aggiornato le proprie regole per il finanziamento delle PMI nel settore della sicurezza e della difesa, aprendo linee di credito per progetti a duplice uso da parte di piccole imprese e start-up innovative la cui attività è in parte legata alla difesa. Non sono state apportate modifiche all’elenco di ammissibilità, attività escluse e settori esclusi del Gruppo BEI per le attività fondamentali di difesa.

Un’impronta industriale frammentata

L’impronta industriale dell’UE nel settore della difesa è frammentata, mentre necessita di aumentare di scala.

La struttura complessiva dell’industria europea della difesa è caratterizzata da attori principalmente nazionali che operano in mercati nazionali relativamente piccoli, producendo volumi relativamente ridotti. Esiste una grande eterogeneità in termini di dimensioni delle industrie della difesa degli Stati membri in tutta l’UE, con la maggior parte della produzione di armi localizzata in un numero ristretto di Stati membri. Le aziende del settore della difesa dell’Europa occidentale tendono a essere presenti in tutti i settori (terrestre, navale, aereo e spaziale), creando spesso sovrapposizioni e duplicazioni, mentre in altre parti dell’UE vi è una maggiore specializzazione. La complementarità derivante dalla specializzazione può essere considerata una fonte di resilienza se si considera l’industria della difesa dell’UE nel suo complesso [vii].

Nonostante le numerose iniziative, gli Stati membri non sono stati finora in grado o non hanno voluto condurre un consolidamento e un’integrazione generale della base industriale della difesa dell’UE. Ciò è dovuto principalmente a preoccupazioni legate alla sovranità e all’autonomia nazionale, nonché alla riluttanza degli Stati membri a rinunciare alle capacità nazionali in determinati segmenti e ad attuare una razionalizzazione industriale transfrontaliera. Ciò ha comportato un’ampia frammentazione della base industriale della difesa dell’UE a livello europeo, ma anche in alcuni casi a livello nazionale (come in Francia, Germania e Italia nel campo della difesa terrestre) [si veda il Box seguente].

A differenza dell’UE, gli Stati Uniti hanno perseguito una strategia di consolidamento dell’industria della difesa. Dopo la Guerra Fredda, gli Stati Uniti hanno condotto (su mandato del Dipartimento della Difesa) un consolidamento dell’industria della difesa, sostenendo che il mercato della difesa statunitense non avrebbe sostenuto una base industriale ampia e frammentata. Dal 1990, la base industriale degli Stati Uniti si è ridotta da cinquantuno a cinque attori principali. Questa struttura industriale negli Stati Uniti ha prodotto l’elevata capacità e la scala richiesta dalle forze armate statunitensi, ma può anche comportare dei rischi in termini di dipendenza da un numero limitato di fornitori. Il Dipartimento della Difesa si sta opponendo a qualsiasi ulteriore consolidamento dei suoi operatori di Classe 1, ma sempre più anche di quelli di Classe 2 e persino di Classe 3. L’opposizione a ulteriori consolidamenti è motivata dal fatto che sarebbero dannosi per la concorrenza, per il miglioramento delle prestazioni industriali, per i prezzi e scoraggerebbero l’innovazione.

In alcuni sottosettori della difesa nell’UE, il consolidamento è stato guidato dall’industria (ad esempio per gli elicotteri), mentre in altri c’è ancora molta strada da fare. In particolare, l’eccessiva frammentazione è ancora presente in settori quali navi di superficie, sottomarini a propulsione convenzionale, veicoli da combattimento a ruote e cingolati (al livello inferiore al carro armato), veicoli non da combattimento, elettronica per la difesa, missili, spazio e a livello di sistemi di soldati. Sul mercato della difesa dell’UE è presente anche una moltitudine di fucili d’assalto, pistole e sistemi individuali.

L’applicazione della normativa UE in materia di concorrenza può ostacolare il consolidamento dell’industria della difesa. Al settore della difesa si applicano le regole generali della concorrenza dell’UE. Gli Stati membri possono derogare a queste norme solo in via eccezionale per le attività militari necessarie a proteggere i loro interessi essenziali di sicurezza. In particolare, per i prodotti a duplice uso (che possono essere utilizzati sia per scopi di difesa che civili), l’applicazione delle norme di concorrenza dell’UE può impedire o scoraggiare le fusioni e l’aumento di scala delle imprese, in particolare quelle che creano potere di mercato.

Lo sviluppo della base industriale di difesa dell’UE dipende dal successo dell’integrazione delle tecnologie commerciali, spesso promosse anche dalle PMI, nelle applicazioni di difesa. Le tecnologie critiche per la sicurezza e la difesa provengono sempre più spesso da aziende commerciali non legate alla difesa – spesso PMI – che sono all’avanguardia nell’innovazione digitale e tecnologica. Allo stesso tempo, le PMI innovative (spesso provenienti dagli Stati membri più piccoli) devono affrontare barriere per accedere al mercato europeo della difesa, caratterizzato da catene di approvvigionamento piuttosto chiuse e protette a livello nazionale. Ciò impedisce alle PMI di fornire capacità digitali all’industria della difesa e di far parte delle catene di approvvigionamento transfrontaliere della difesa dell’UE. Inoltre, i programmi a duplice uso non sono sufficientemente sviluppati nell’UE. Questi programmi sono potenzialmente in grado di apportare diversi benefici, tra cui il rafforzamento della collaborazione tra i settori civile e della difesa, la promozione di una profonda innovazione tecnica che risponda anche alle esigenze militari, l’attenuazione del rischio grazie allo sfruttamento di tecnologie comuni per diversi usi finali e l’espansione dell’uso di capitali privati per lo sviluppo di tecnologie emergenti.

Mancanza di coordinamento e standardizzazione

La mancanza di coordinamento a livello europeo e di standardizzazione dei prodotti indeboliscono la base industriale della difesa dell’UE. Gli Stati membri non sfruttano sistematicamente i vantaggi del coordinamento a livello europeo, della standardizzazione e dell’interoperabilità, degli appalti congiunti, dell’acquisizione e della manutenzione, della messa in comune e della condivisione delle risorse. Ciò si traduce in una spesa per la difesa inefficiente rispetto ai concorrenti dell’UE, nonché in investimenti per la difesa non coordinati e insufficienti. Inoltre, in ultima analisi, impedisce all’industria della difesa dell’UE di beneficiare di economie di scala. Il solo aumento della domanda di attrezzature per la sicurezza e la difesa, senza un coordinamento a livello europeo, non rafforzerà la base industriale europea della difesa. Al contrario, potrebbe esacerbare ulteriormente alcuni dei problemi esistenti.

L’acquisto collaborativo europeo di equipaggiamenti per la difesa rappresenterà solo il 18% della spesa per l’acquisto di equipaggiamenti per la difesa nel 2022 [viii]. Questa percentuale rappresenta gli appalti per i progetti di cooperazione in corso da parte di sottogruppi di Stati membri, non necessariamente l’UE-27. Questa cifra è significativamente inferiore al parametro di riferimento del 35% concordato nei quadri dell’Agenzia europea per la difesa (AED). Non esiste una mappatura condivisa delle capacità produttive dell’UE per il settore della difesa, anche per quanto riguarda la complessità delle catene di approvvigionamento transfrontaliere, il che comporta l’incapacità di affrontare tempestivamente le limitazioni e i colli di bottiglia della capacità. Allo stesso tempo, quando gli Stati membri dell’UE si organizzano e cooperano, i risultati sono positivi. Ne è un esempio l’A330 Multi-Role Tanker Transport, sviluppato attraverso progetti di collaborazione dall’AED e dalla NATO, che consentono ai Paesi partecipanti di mettere in comune le risorse, sfruttare le capacità dell’aeromobile e condividere i costi operativi e di manutenzione.

La mancanza di aggregazione della domanda tra gli Stati membri rende più difficile per l’industria prevedere il fabbisogno effettivo (per ogni tipo di equipaggiamento) a medio e lungo termine. A sua volta, ciò riduce la capacità complessiva della base industriale dell’UE di soddisfare la domanda, privando ulteriormente l’industria europea di ordini e opportunità. Più le risorse finanziarie pubbliche vengono convogliate e spese attraverso i programmi dell’UE e di collaborazione, maggiore è la scala della domanda aggregata che l’industria deve affrontare e maggiore sarà il bisogno di consolidarsi per fornire risposte competitive a tale domanda. Analogamente, l’UE investe annualmente 1 miliardo di euro in ricerca e sviluppo nel settore della difesa, mentre la maggior parte degli investimenti complessivi nella difesa (anche in R&S) avviene a livello di Stati membri. In assenza di coordinamento, questo squilibrio tra le spese di investimento degli Stati membri dell’UE rappresenta una debolezza quando si tratta di sviluppare tecnologie e progetti che richiedono investimenti molto ingenti.

In termini più operativi, la mancanza di standardizzazione dei prodotti per la difesa nell’UE si è recentemente manifestata sul campo di battaglia in Ucraina. Sebbene gli Stati membri dell’UE siano incoraggiati a utilizzare gli standard NATO per le attrezzature di difesa, esiste un’ampia eterogeneità nelle specifiche, una mancanza di certificazione comune e di riconoscimento reciproco tra gli Stati membri. Solo per quanto riguarda l’artiglieria da 155 mm, gli Stati membri dell’UE hanno fornito all’Ucraina (dalle proprie scorte) circa dieci tipi diversi di obici (senza contare altri quattro tipi forniti dai Paesi NATO). Alcuni sono stati persino consegnati in diverse varianti, creando gravi difficoltà logistiche alle forze armate ucraine. È possibile fare molti altri esempi. Attualmente in Europa si producono cinque tipi diversi di obici, mentre negli Stati Uniti se ne produce solo uno. In Europa esistono dodici tipi di carri armati, mentre negli Stati Uniti ne esiste solo uno [ix]. Per quanto riguarda i caccia, Eurofighter, Rafale e Gripen rappresentano solo un terzo dell’intera flotta europea, la restante parte costituita da caccia statunitensi. Infine, nella cantieristica navale per la difesa, il più grande programma in Europa costruisce solo il 14% della flotta.

In mancanza di un coordinamento rafforzato, l’aumento della domanda interna può aggravare i colli di bottiglia dell’offerta nel mercato europeo della difesa. Dato che la domanda interna europea era relativamente limitata fino al 2022, le aziende europee della difesa si sono concentrate sulle esportazioni. L’elevata dipendenza dagli ordini di Paesi terzi ha creato la tendenza a dare priorità a questi piuttosto che alle esigenze degli Stati membri in caso di carenze. Tuttavia, la situazione è cambiata radicalmente dall’inizio della guerra di aggressione della Russia contro l’Ucraina, con un sostanziale aumento degli ordini da parte degli Stati membri. In questo contesto, se gli Stati membri continueranno a non coordinare a sufficienza i propri piani di spesa e di approvvigionamento nel settore della difesa, potrebbe verificarsi una crisi dell’offerta, con gli Stati membri in competizione tra loro sul ristretto mercato europeo delle attrezzature per la difesa, provocando un’impennata dei prezzi e un effetto di esclusione per i prodotti interessati.

La concorrenza all’interno dell’UE e l’insufficiente cooperazione influiscono anche sulle prestazioni delle imprese europee in termini di mercati di esportazione. Gli Stati Uniti, l’Europa e altri attori competono tra loro sui mercati internazionali per ottenere ordini di difesa e influenza strategica. La mancanza di una “autorità unica dell’UE” per l’industria della difesa (come il Dipartimento di Stato per gli Stati Uniti) mina la capacità di esportazione dell’UE e la sua capacità di mantenere un vantaggio competitivo, dato che gli accordi commerciali in questo settore non seguono solo una logica economica, ma anche politica.

Un elevato grado di dipendenza internazionale

Gli Stati membri dell’UE dipendono fortemente da soluzioni di difesa extra-UE, provenienti soprattutto dagli Stati Uniti. La maggior parte degli investimenti europei nel settore della difesa è stata di recente dirottata verso gli Stati Uniti e altri attori internazionali del settore (tra cui Israele e la Corea del Sud). La scelta di “acquistare negli Stati Uniti” fa parte dell’eredità della Seconda Guerra Mondiale e della Guerra Fredda. Tuttavia anche oggi, nel contesto di un aumento degli investimenti nella difesa e di una maggiore consapevolezza di quanto sia cruciale possedere e proteggere le tecnologie critiche, gli Stati membri continuano ad acquistare prodotti e soluzioni extra-UE. Su un totale di 75 miliardi di euro spesi dagli Stati membri tra giugno 2022 e giugno 2023, il 78% della spesa per gli appalti è stata dirottata verso acquisti da fornitori situati al di fuori dell’UE, di cui il 63% negli Stati Uniti [nota 2]. Le vendite militari estere degli Stati Uniti in Europa sono aumentate dell’89% tra il 2021 e il 2022. Allo stesso tempo, il mercato statunitense rimane chiuso per le aziende europee [nota 3].

La scelta di approvvigionarsi dagli Stati Uniti può essere giustificata in alcuni casi perché l’UE non dispone di alcuni prodotti nel proprio catalogo [nota 4], ma in molti altri esiste un equivalente europeo, o potrebbe essere rapidamente reso disponibile dall’industria europea della difesa. È opportuno notare che la scelta di acquistare attrezzature statunitensi non è direttamente legata al ruolo di coordinamento della NATO, anche nel contesto della guerra in Ucraina. Allo stesso tempo, alcuni prodotti per la difesa statunitensi non sono sempre adatti alle esigenze europee e lo saranno ancora meno in futuro, dato che gli Stati Uniti adeguano le proprie capacità militari (in termini di raggio d’azione, resistenza, ecc.) per reagire alle nuove minacce nel Pacifico e ridefinire le priorità di fornitura di attrezzature e pezzi di ricambio. Quali sono quindi le principali ragioni che spingono gli Stati membri a preferire gli acquisti dagli Stati Uniti?

• Semplicità amministrativa e migliore visibilità di ciò che è disponibile, in particolare nell’ambito del programma di Vendite militare estere statunitense, in base al quale lo Stato membro firma un accordo di acquisto da governo a governo con gli Stati Uniti e l’amministrazione statunitense si occupa di contrattare il fornitore industriale e di gestire il contratto con quest’ultimo.
• Scarsa conoscenza da parte degli Stati membri dell’effettiva offerta dell’industria europea della difesa. Questo si combina con la mancanza di consolidamento della domanda da parte dei governi europei, con un impatto su scala e domanda.
• Maggiore velocità di disponibilità reale o percepita, nonché qualità e prezzo percepiti dei prodotti statunitensi.
• Legami più stretti con l’apparato militare statunitense e priorità all’interoperabilità con gli Stati Uniti, poiché alcuni Stati membri non concepiscono un intervento militare senza il coinvolgimento di questi ultimi.

Spinti dall’aumento della domanda, anche altri produttori emergenti extra-UE sono entrati nel mercato europeo. La disponibilità di grandi scorte di prodotti per la difesa extra-UE (ad esempio dalla Turchia e dalla Corea del Sud) significa che possono essere resi prontamente disponibili (“off the shelf”), con conseguente maggiore velocità di commercializzazione, rendendoli più attraenti rispetto alle soluzioni nazionali. Oltre ad aggravare le dipendenze esterne, ciò ha ulteriormente aumentato la frammentazione e diminuito l’interoperabilità tra le forze armate degli Stati membri, rappresentando ulteriori opportunità mancate per l’industria della difesa dell’UE.

Investimenti limitati in ricerca, sviluppo e innovazione

Gli investimenti dell’UE per la ricerca e l’innovazione nel settore della difesa sono molto inferiori a quelli dei suoi concorrenti industriali.

L’UE e i suoi Stati membri non hanno tenuto il passo, soprattutto rispetto agli Stati Uniti, in termini di investimenti in ricerca e sviluppo e ricerca e tecnologia nel settore della difesa. Nel 2022, gli Stati membri hanno investito cumulativamente un totale di 9,5 miliardi di euro in R&S per la difesa, di cui 3,5 miliardi di euro in R&T per la difesa. A questi si aggiungono 1,2 miliardi di euro provenienti dal Fondo europeo per la difesa (FED) per le attività di collaborazione di R&S in ambito difesa, portando il finanziamento totale a circa 10,7 miliardi di euro [x]. Il livello degli investimenti UE è molto lontano dal bilancio del Dipartimento della Difesa degli Stati Uniti per il 2023, che ha stanziato 140 miliardi di dollari per ricerca, sviluppo, test e valutazione [xi]. Dal 2014 gli Stati Uniti hanno dato priorità alla spesa per R&S e R&T rispetto a tutte le altre categorie di spesa militare, e continuano a farlo con il maggiore aumento percentuale relativo per la categoria nel bilancio della difesa per il 2023 [xii]. Questa tendenza consolidata dimostra l’approccio degli Stati Uniti nel mantenere la leadership tecnologica globale.

In generale, gli Stati membri dell’UE non dispongono di capacità di ricerca dedicate alla difesa. Ciò rende più difficile l’attuazione di investimenti su larga scala di R&S per la difesa. Tradizionalmente, un numero relativamente ridotto di università e centri di ricerca europei ha stabilito uno stretto rapporto con i Ministeri della Difesa e l’industria della difesa. Nel 2022, la R&T collaborativa nel settore della difesa nell’UE ha raggiunto i 237 milioni di euro [xiii], con una percentuale sul totale della R&T nel settore della difesa pari solo al 7,2% (rispetto al parametro di riferimento del 20% fissato dagli Stati membri).

I complessi sistemi di difesa di prossima generazione in tutti i domini strategici (aereo, terrestre, spaziale, marittimo e cibernetico) richiederanno massicci investimenti nella ricerca che superano la capacità di ogni singolo Stato membro. La difesa è un’industria altamente tecnologica che opera sulla base di cicli di sviluppo molto lunghi per via della natura dirompente delle tecnologie che deve maturare. Di conseguenza, l’industria richiede investimenti stabili a lungo termine, ma allo stesso tempo deve affrontare serie di produzione ridotte e spese di capitale elevate. Nessuno Stato membro dell’UE può finanziare, sviluppare, produrre e sostenere efficacemente su base puramente nazionale tutte le capacità di difesa e le infrastrutture necessarie. Questa realtà è evidenziata dal ritmo sempre più veloce dell’innovazione tecnologica necessaria per mantenere capacità all’avanguardia [nota 5].

Il Fondo europeo per la difesa (FED) fornisce un sostegno finanziario, principalmente attraverso sovvenzioni, a prodotti di R&S transfrontalieri nel settore della difesa. Per il periodo 2021-2027, il Fondo ha una dotazione di quasi 8 miliardi di euro, di cui 2,7 miliardi di euro per la ricerca collaborativa nel settore della difesa e 5,3 miliardi di euro per progetti di sviluppo collaborativo delle capacità. Per diverse capacità militari critiche, come gli aeromobili ad ala rotante di nuova generazione e i velivoli cargo tattici, il FED è servito a incentivare gli Stati membri ad allineare i propri requisiti e l’industria a collaborare alle soluzioni. Data la dimensione delle sfide emergenti, questo approccio avrebbe bisogno di essere confermato e amplificato in modo significativo. Inoltre, è necessario un ulteriore sostegno per sostenere la commercializzazione e l’industrializzazione dei risultati della ricerca del FED.

Come per altri settori critici dell’economia, l’industria europea della difesa deve far fronte a una notevole carenza di competenze. Questo vale sia per la R&S che per la produzione, con un forte impatto sulla capacità dell’industria di diventare più competitiva a livello globale. Per quanto riguarda le competenze tecnologiche, esistono forti sinergie e sovrapposizioni con le esigenze di altri settori (come quello spaziale, aerospaziale e TIC), il che sottolinea la necessità di una fertilizzazione incrociata e di una collaborazione con altri settori. Tuttavia, il settore della difesa è particolarmente segnato da stigma (soprattutto tra i più giovani), soffre di una mancanza di diversità nella forza lavoro e ha difficoltà a trattenere le competenze.

Governance debole e frammentata a livello europeo

Per ragioni storiche, la governance della politica industriale della difesa a livello europeo è debole e frammentata. Agli Stati membri dell’UE è mancata la volontà politica e un meccanismo efficace per mettere in comune le risorse e finanziare, acquistare, mantenere e aggiornare congiuntamente prodotti o tecnologie per la difesa. Allo stesso modo, non sono stati disposti a integrare le loro capacità industriali nel settore della difesa per ottenere efficienza e scala. L’UE non dispone di un’autorità centralizzata dotata di una struttura adeguata per gestire le iniziative di difesa e sicurezza industriale, per fornire finanziamenti su base più integrata o con un chiaro mandato politico per agire in questo settore.

Ciò è in parte legato anche alla tradizionale divisione di ruoli e responsabilità tra la Politica estera e di sicurezza comune (PESC) dell’UE, il Mercato unico e le politiche industriali ai sensi del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE). L’attuale assetto istituzionale dovrebbe essere rafforzato per definire un nuovo modello di governance per la politica industriale della difesa tra gli organi dell’UE (Commissione europea, Servizio europeo per l’azione esterna (SEAE) e Agenzia europea per la difesa (AED)).

Di recente sono state avviate diverse iniziative, ma la strada da percorrere per affrontare in modo strutturale le sfide individuate è ancora lunga. Le principali iniziative lanciate negli ultimi due anni comprendono:

• L’EDIRPA (Strumento per il rafforzamento dell’industria europea della difesa mediante appalti comuni) è uno strumento a breve termine dell’UE che mira a rafforzare le capacità industriali di difesa europee attraverso appalti comuni da parte degli Stati membri dell’UE.
• Il Regolamento sul sostegno alla produzione di munizioni (ASAP) mira a rafforzare la reattività e la capacità dell’industria della difesa dell’UE di garantire l’approvvigionamento tempestivo di munizioni e missili.
• La Task force per le acquisizioni congiunte nel settore della difesa (DJPTF) intende fornire un milione di munizioni di artiglieria all’Ucraina attraverso uno sforzo congiunto.

Il 5 marzo 2024, la Commissione e l’Alto rappresentante hanno presentato la prima Strategia per l’industria europea della difesa (EDIS) e il relativo Programma per l’industria europea della difesa (EDIP), che è un regolamento che attua le misure individuate nella strategia. La strategia e il programma hanno l’obiettivo di affrontare molte delle sfide descritte in questo capitolo. Tra le altre cose, propongono una serie di misure “per spendere di più, meglio, insieme e in modo europeo” nel campo della sicurezza e della difesa. La proposta di regolamento EDIP è stata trasmessa al Parlamento europeo e al Consiglio, con l’adozione da parte dei co-legislatori prevista per il prossimo mandato del Parlamento.

Obiettivi e proposte

Gli obiettivi generali dell’azione dell’UE dovrebbero essere i seguenti:

• Espandere e sviluppare la base industriale e tecnologica di difesa dell’UE in modo che possa rispondere alle nuove esigenze di difesa e sicurezza europee con le dimensioni, la velocità, la libertà d’azione e l’autonomia necessarie.
• Rafforzare le capacità, la preparazione, la produzione e l’efficienza della base industriale della difesa dell’UE al fine di garantire sostenibilità a lungo termine e competitività tecnologica e industriale.
• Rafforzare la R&S europea nel settore della difesa per sostenere il progresso tecnologico dell’industria europea della difesa e massimizzare le ricadute tecnologiche con altri settori (in entrambe le direzioni).

Procedere alla rapida attuazione della proposta di Strategia per l’industria europea della difesa (EDIS) e l’adozione del Programma per l’industria europea della difesa (EDIP).

A ciò si aggiungono le proposte aggiuntive presentate nel presente capitolo.

Aumentare sostanzialmente l’aggregazione della domanda di asset per la difesa tra gruppi di Stati membri e perseguire l’ulteriore standardizzazione e armonizzazione delle attrezzature per la difesa.

L’aumento della quota di spesa congiunta per la difesa e gli appalti congiunti per colmare le lacune critiche di capacità creerebbero le condizioni favorevoli per un ulteriore consolidamento delle capacità industriali. L’aggregazione della domanda consentirebbe il consolidamento selettivo dell’approvvigionamento in determinati segmenti, utilizzando i programmi di difesa nuovi e armonizzati, le tecnologie emergenti e le capacità richieste da un gruppo di Stati membri come fattori chiave del mercato della difesa dell’UE. Questo approccio stimolerebbe ulteriormente la graduale specializzazione industriale all’interno dell’UE, attraverso accordi tra governi dell’UE o di più Paesi, soprattutto nei settori che richiedono ingenti investimenti in infrastrutture e tecnologie. Una standardizzazione più sistematica (in linea con gli standard NATO), l’armonizzazione dei requisiti, una certificazione comune e una politica di riconoscimento reciproco contribuirebbero a raggiungere l’interoperabilità e persino l’intercambiabilità.

Sviluppare una politica industriale di difesa dell’UE a medio termine.

Questa politica dovrebbe fissare obiettivi strategici e, utilizzando misure e incentivi mirati, sostenere la cooperazione industriale, l’europeizzazione delle catene di approvvigionamento, l’integrazione strutturale transfrontaliera degli asset industriali della difesa tra gruppi di Stati membri, il consolidamento che cerca di aumentare la scala e la specializzazione dei siti industriali lungo “poli di competenza”, coinvolgendo attori industriali di tutte le dimensioni. La politica industriale definirebbe anche quadri normativi volti a rimuovere le barriere all’ingresso e a creare un Mercato unico integrato per i prodotti della difesa, facilitando la partecipazione e l’integrazione delle PMI (anche dei settori civili) nelle catene di approvvigionamento della difesa. Tra gli altri obiettivi, la politica istituirebbe meccanismi specifici per il mantenimento e lo sviluppo di capacità industriali di riserva e un meccanismo di priorità a livello UE per gestire le situazioni di crisi. Questi meccanismi comprenderebbero l’impiego di fondi per il potenziamento e il mantenimento della capacità “inattiva” o “calda”, l’accesso privilegiato alle materie prime e all’energia, regole specifiche per consentire la rapida espansione e la costruzione di impianti aggiuntivi, in linea con il regime di sicurezza dell’approvvigionamento proposto dall’UE.

Fornire finanziamenti a livello europeo per lo sviluppo delle capacità industriali di difesa dell’UE.

Le nuove risorse finanziarie dell’UE potrebbero essere sfruttate sui mercati finanziari e incanalate attraverso la creazione di uno strumento ad hoc, in linea con le proposte del capitolo sul sostegno agli investimenti. Queste risorse verrebbero utilizzate per l’attuazione della proposta di Politica industriale di difesa dell’UE a medio termine e dell’EDIP. In particolare, verrebbero utilizzati per nuovi programmi congiunti di R&S per la difesa nell’ambito del FED, per lo sviluppo congiunto e l’approvvigionamento di capacità critiche e strategiche nell’UE, per un meccanismo di incentivi a sostegno dell’ulteriore integrazione, del consolidamento e dell’innovazione tecnologica della base industriale della difesa europea.

Migliorare l’accesso ai finanziamenti per l’industria europea della difesa, anche eliminando le restrizioni all’accesso agli strumenti finanziari finanziati dall’UE.

In un contesto di bilanci pubblici limitati, le aziende del settore della difesa dovrebbero essere messe in condizione di utilizzare appieno gli strumenti finanziari finanziati dall’UE per mobilitare il capitale privato e sostenere le ingenti esigenze di investimento del settore della difesa. Tra le misure pertinenti figurano: la modifica delle Politiche di finanziamento del Gruppo BEI sull’esclusione degli investimenti nel settore della difesa, al di là dei progetti a duplice uso; il chiarimento dei Quadri di riferimento dell’UE per la finanza sostenibile e i Quadri di riferimento per l’ambiente, la società e la governance (ESG) sul finanziamento dei prodotti per la difesa; l’aumento dell’offerta di finanziamenti di debito e/o di capitale proprio alle PMI del settore della difesa e alle piccole società a media capitalizzazione, in linea con la proposta di un Fondo per accelerare la trasformazione della catena di approvvigionamento della difesa (FAST); l’aumento dei finanziamenti dedicati all’industrializzazione e alla commercializzazione dei progetti sostenuti dal FED.

Introdurre un principio di preferenza europea rafforzata e meccanismi di incentivazione sostanziali per valorizzare le soluzioni di difesa e le eccellenze europee rispetto a quelle extra-UE.

Un principio di preferenza europea potrebbe essere introdotto sotto forma di impegno politico o attraverso la riforma della legislazione sugli appalti pubblici, il che indicherebbe che le soluzioni dell’UE dovrebbero essere considerate come prime opzioni. Meccanismi di incentivazione sostanziale di natura finanziaria per l’acquisto e l’approvvigionamento di soluzioni europee potrebbero essere sostenuti da finanziamenti dell’UE nell’ambito di programmi esistenti o di nuovi strumenti. Criteri di ammissibilità mirati potrebbero dare accesso ai finanziamenti solo alle soluzioni fornite da aziende con sede nell’UE, in modo simile ai meccanismi utilizzati dal Fondo europeo per la difesa (FED) e alle proposte nell’ambito del Programma per l’industria europea della difesa (EDIP).

Garantire che la politica di concorrenza dell’UE permetta al consolidamento dell’industria della difesa di aumentare di scala laddove necessario.

Dare maggior peso ai criteri relativi al potenziale di innovazione, alla sicurezza e alla resilienza, alle esigenze di coordinamento e di co-impiego, in linea con le proposte orizzontali sulla politica di concorrenza.

Concentrare ulteriormente gli sforzi e le risorse su iniziative comuni di R&S/R&T dell’UE nel settore della difesa e massimizzare le ricadute tecnologiche tra i cicli di innovazione civile e di difesa,

al fine di integrare meglio la tecnologia commerciale nelle applicazioni di difesa e sfruttare i prodotti e le soluzioni a duplice uso. In particolare, occorre sostenere lo sviluppo congiunto di nuovi segmenti industriali strategici della difesa che richiedono nuove capacità tecnologiche all’avanguardia e grandi investimenti. Il coinvolgimento delle aziende più innovative e ad alta tecnologia del settore civile, in particolare le PMI e le start-up di tutta l’UE, dovrebbe essere incoraggiato e sostenuto per quanto riguarda lo sviluppo di nuove soluzioni di difesa. Una serie di segmenti nuovi o molto impegnativi della difesa (ad esempio, droni, missili ipersonici, armi a energia diretta, intelligenza artificiale per la difesa, guerra nei fondali marini e nello spazio) richiede un approccio strategico paneuropeo comune. Tale approccio potrebbe essere sviluppato attraverso nuovi programmi a duplice uso e i proposti progetti europei di difesa di interesse comune, che garantirebbero la necessaria cooperazione industriale e l’esistenza di finanziamenti europei e nazionali per lo sviluppo di sistemi e infrastrutture adeguati.

Approfondire le competenze a livello dell’UE per la politica industriale di difesa che si riflettono nell’assetto istituzionale dell’UE.

• Definire un nuovo modello di governance più snello tra gli organi dell’UE (Commissione, SEAE e AED), conferendo alla Commissione un ruolo di coordinamento nel campo della politica industriale della difesa.
• Istituire un Commissario per l’industria della difesa, dotato di una struttura e di finanziamenti adeguati per definire, coordinare e attuare una politica industriale della difesa dell’UE adatta al nuovo contesto geopolitico odierno.
• Integrare ulteriori obiettivi di politica industriale della difesa nelle discussioni tra gli Stati membri nell’ambito della formazione del Consiglio “Affari esteri”
• Affidare a un’Autorità europea per l’industria della difesa centralizzata la funzione di programmazione e di approvvigionamento congiunto nel settore della difesa dell’UE, ovvero di effettuare acquisti a livello centrale per conto degli Stati membri. L’autorità sarebbe gestita dalla Commissione europea e copresieduta dall’ARVP / Capo dell’Agenzia europea per la difesa e dalla Commissione. Sarebbe consigliata da gruppi specifici di settore composti da rappresentanti dell’industria e degli Stati membri dell’UE. L’autorità fornirebbe una panoramica completa dell’offerta e delle capacità della base industriale di difesa dell’UE, avvalendosi del proposto Meccanismo di vendita militare europea.
• Riesaminare le norme e le procedure interne dell’UE per il processo decisionale nel campo della politica industriale della difesa per semplificare, snellire e rendere più rapida l’azione politica, in particolare nelle situazioni di crisi.

Migliorare il coordinamento e combinare l’acquisizione di sistemi statunitensi da parte di sottogruppi di Stati membri dell’UE.

In questo caso, l’aggregazione della domanda mirerebbe a ottenere condizioni migliori e, se necessario, specifiche europee per i prodotti della difesa statunitensi, compresi la produzione e il supporto locali, i diritti di azione, la personalizzazione e il trasferimento dei diritti di proprietà intellettuale. Al fine di riequilibrare in parte gli scambi nel settore della difesa, l’UE e i suoi Stati membri potrebbero promuovere ulteriormente l’uso di soluzioni di difesa europee all’interno della NATO.

Tabella delle Abbreviazioni

AED	Agenzia europea per la difesa
BEI	Banca europea per gli investimenti
EDIP	Programma per l’industria europea della difesa
EDIS	Strategia per l’industria europea della difesa
FED	Fondo europeo per la difesa
NATO	Organizzazione del Trattato del Nord Atlantico
PMI	Piccole e medie imprese
R&S	Ricerca e sviluppo
R&T	Ricerca e tecnologia
UAV	Velivolo senza pilota
USV	Veicolo di superficie senza equipaggio
UUV	Veicolo subacqueo senza pilota

Note bibliografiche

1. Moretti et al., “The Intellectual Spoils of War? Defense R&D, Productivity and International Spillovers”, NBER Working Paper No. 26483, 2021.
2. Associazione europea delle industrie aerospaziali, della sicurezza e della difesa (ASD), Facts & Figures 2023. Si noti che i dati presentati includono anche i Paesi europei extra-UE che sono membri dell’ASD.
3. EconPol Europe Policy Report, European Defence Spending in 2024 and Beyond, Vol 8., 2024.
4. International Institute for Strategic Studies (IISS), Military Balance Blog, “China’s defence budget boost can’t mask real pressures”, 2024.
5. Osservazioni di apertura della Presidenza della Commissione europea a seguito della riunione del Consiglio europeo del 27 giugno 2024.
6. Commissione europea, Direzione generale per l’Industria della difesa e lo spazio, Access to equity financing for European defence SMEs, 2024.
7. Béraud-Sudreau, L., Scarazzato, L., Beyond Fragmentation? Mapping The European Defence Industry In An Era Of Strategic Flux, Centre For Security, Diplomacy And Strategy, 2023.
8. Commissione europea, Una nuova strategia industriale europea per il settore della difesa: conseguire la prontezza dell’UE attraverso un’industria europea della difesa reattiva e resiliente, JOIN/2024/10 final, 2024.
9. Agenzia europea per la difesa (EDA).
10. Agenzia europea per la difesa, Defence Data 2022 Key findings and analysis, novembre 2023.
11. Dipartimento della Difesa degli Stati Uniti, Fiscal Year 2024 Budget Request.
12. Istituto internazionale di ricerca sulla pace di Stoccolma (SIPRI).
13. Agenzia europea per la difesa, Defence Data 2022 Key findings and analysis, novembre 2023.