Tanto rumore per nulla. L’intesa tra gli ambasciatori Ue su crisi e strumentalizzazione è quasi uguale al testo di luglio

Bruxelles – Il Patto migrazione e asilo avanza, facendo un passo indietro. Dopo giorni di polemiche e stalli, gli ambasciatori dei Ventisette hanno trovato oggi (4 ottobre) l’intesa su uno dei dossier più complessi rimasti sul tavolo dei 27 governi Ue, il Regolamento per le crisi, la strumentalizzazione e le cause di forza maggiore. Un via libera che ora permetterà di far iniziare i negoziati inter-istituzionali con i co-legislatori del Parlamento Europeo e di sbloccare i triloghi su altri due dossier sospesi dall’Eurocamera proprio per l’incapacità dei 27 governi di trovare una posizione comune su crisi e strumentalizzazione.

Riuniti nel Comitato dei rappresentanti permanenti (Coreper), i 27 ambasciatori Ue sono partiti da una base negoziale di partenza già in stato avanzato dopo il Consiglio Affari Interni di giovedì scorso (28 settembre), ma incagliatosi su due scogli che non hanno permesso la fumata bianca già tra i ministri: la cancellazione dell’articolo sulle deroghe alle condizioni di accoglienza delle persone migranti e l’emendamento di un articolo secondo cui “le operazioni di aiuto umanitario non dovrebbero essere considerate una strumentalizzazione dei migranti“. A caldeggiare la prima modifica del testo è stato il governo tedesco, a impuntarsi sull’esclusione del secondo emendamento è stato invece quello italiano. Quest’ultimo – nonostante non avesse alcuna possibilità di bloccare un’intesa tra i Ventisette (non aveva i numeri per ostacolare la maggioranza qualificata) – ha chiesto più tempo per analizzare l’ultima versione del testo e la presidenza di turno spagnola del Consiglio dell’Ue ha cercato un compromesso per tenere (quasi) tutti a bordo: “Siamo convinti che è fondamentale contare sull’ampio appoggio di tutti gli Stati membri rispetto a questa componente così importante del Patto migrazione e asilo”, ha riferito il sottosegretario agli Affari europei, Pascual Navarro Ríos. Come riferiscono fonti diplomatiche a Bruxelles, si sono opposte all’accordo solo Polonia e Ungheria, mentre Austria, Repubblica Ceca e Slovacchia si sono astenute.

Nonostante la bocciatura al Consiglio del 26 luglio, il testo sul tavolo è rimasto quello che prevede la fusione di due diversi Regolamenti proposti dalla Commissione: il Regolamento per le crisi e le cause di forza maggiore e il Regolamento sulla strumentalizzazione nel campo della migrazione e dell’asilo. Ma ciò che è più importante è che – dopo aver assistito nel fine settimana ad accuse tra Italia e Germania sul ruolo delle Ong nella ricerca e soccorso in mare – l’intesa raggiunta oggi non presenta sostanziali modifiche rispetto al testo di luglio, fatta eccezione per una: quella richiesta dalla Germania. Dal compromesso (qui il testo integrale) è scomparso per intero l’articolo 5, ovvero quello che avrebbe permesso di non applicare “temporaneamente” la futura Direttiva sulle condizioni di accoglienza dei richiedenti protezione internazionale nel caso scatti il meccanismo su crisi, strumentalizzazione e cause di forza maggiore, fatta eccezione per “esigenze di base dei richiedenti” (cibo, acqua, indumenti, cure mediche e alloggio temporaneo). La rimozione di questo articolo era stata la richiesta della Germania – insieme all’articolo sull’esclusione dell’aiuto umanitario tra le forme di strumentalizzazione – per dare il via libera alla posizione negoziale del Consiglio dopo l’astensione a luglio (per i rapporti della maggioranza qualificata la scelta di campo a favore da parte di Berlino era decisiva). E nel testo finale l’articolo 5 è stato effettivamente emendato.

È vero che, da parte sua, il governo Meloni sta esultando per aver evitato l’inserimento di un articolo – vincolante – che precisa che le operazioni di ricerca e soccorso in mare non possono essere considerate una strumentalizzazione della migrazione, ma due fattori ridimensionano questo presunto successo. Il primo è il fatto che nel testo di luglio questo concetto era esplicitato in un ‘considerando’ (che non è vincolante come gli articoli) a cui l’Italia aveva dato il benestare: l’opposizione di questi giorni si è concentrata sull’inserimento anche in un articolo, ma la questione è rimasta tra le premesse del compromesso. Ma è da evidenziare soprattutto il fatto che questo elemento non cambia nulla della struttura del Regolamento, dal momento in cui anche gli arrivi “massicci” dopo operazioni di ricerca e soccorso in mare sono già inclusi tra le ragioni che possono far scattare le deroghe alle regole della gestione della migrazione e asilo per una situazione di crisi. Lo si leggeva all’articolo 1 del primo capitolo nel testo bocciato a luglio e lo si trova ancora esattamente uguale nell’intesa di oggi. Escludere la specifica che le operazioni di aiuto umanitario in mare – non solo delle Ong, ma è un obbligo anche degli Stati membri – non possano essere considerate strumentalizzazione della migrazione non cambia l’impianto operativo del Patto.

Cosa prevede la posizione del Consiglio

Nella pratica, aver cancellato l’articolo 5 significa che – se e quando entrerà in vigore il Patto – in ogni situazione dovranno essere garantite le disposizioni sulla pianificazione di emergenza, sull’accesso al mercato del lavoro e sull’identificazione di esigenze di accoglienza particolari delle persone in arrivo. Nessun caso escluso, nemmeno in caso di crisi. Aver lasciato solo nei ‘considerando’ l’esclusione del collegamento tra aiuti umanitari in mare e strumentalizzazione della migrazione implica il fatto che governi come quello italiano potranno accusare le Ong (ma potenzialmente anche altri Stati) di essere a servizio di Paesi terzi per destabilizzare l’Unione e i suoi membri attraverso le operazioni di salvataggio di persone che rischiano o stanno affogando nel Mediterraneo.

La posizione negoziale del Consiglio dell’Ue sul Regolamento per le crisi, la strumentalizzazione e le cause di forza maggiore parte dal presupposto che si verifichi un “afflusso massiccio di cittadini di Paesi terzi e di apolidi” sul territorio comunitario “a causa di circostanze che sfuggono al controllo dell’Unione e dei suoi Stati membri” (secondo l’originaria proposta della Commissione sul Regolamento per le crisi e le cause di forza maggiore) o in “una situazione di strumentalizzazione dei migranti da parte di un Paese terzo o di un attore non statale con l’obiettivo di destabilizzare lo Stato membro o l’Unione” (secondo la proposta sul Regolamento sulla strumentalizzazione nel campo della migrazione e dell’asilo). Non si parla di “afflusso di massa”, ma di una situazione che “impone un onere sproporzionato al sistema” previsto dal Regolamento sulla gestione dell’asilo e della migrazione (Ramm), tenendo conto della popolazione, del prodotto interno lordo e delle “specificità geografiche” dello Stato membro interessato.

Quello su cui dovranno negoziare i co-legislatori saranno “le procedure e i meccanismi specifici”, in particolare con “l’effettiva applicazione del principio di solidarietà e di equa ripartizione della responsabilità tra gli Stati membri“. Secondo la proposta di compromesso della presidenza spagnola, lo Stato membro interessato deve notificare alla Commissione l’intenzione di applicare le deroghe previste dal Regolamento al sistema di gestione della migrazione, indicando i “motivi precisi per cui è necessaria un’azione immediata”. A sua volta l’esecutivo comunitario deve presentare una proposta per la decisione di esecuzione del Consiglio, che avrà il potere di abrogare o prorogare le deroghe “fino a sei mesi” secondo i principi di “proporzionalità e necessità”. La Commissione sarà responsabile di tenere la situazione “sotto costante monitoraggio e revisione”, appoggiandosi all’Agenzia dell’Unione europea per l’asilo. Tra le proposte che possono essere presentate dalla Commissione Ue c’è anche un progetto di piano di risposta di solidarietà, con “specifiche misure, livello e impegni assunti dagli Stati membri contributori”. Si parla di un sistema di solidarietà sotto forma di “trasferimenti, compensazioni di responsabilità, contributi finanziari, misure di solidarietà alternative” come la cooperazione per sostenere il rimpatrio o “esaminare le domande di protezione internazionale oltre la propria quota”.

Per quanto riguarda le deroghe concesse, in primis c’è la possibilità per gli Stati di primi ingresso di non applicare la procedura di frontiera nei confronti di persone provenienti da Paesi terzi in cui il tasso medio di riconoscimento nell’Ue è inferiore al 20 per cento (come previsto dal Regolamento modificato sulle procedure di asilo). Quello che preoccupa di più – e su cui si concentravano le resistente dei Verdi tedeschi – è la garanzia del rispetto dei diritti fondamentali, a partire dall’indicazione sul fatto che “in una situazione di strumentalizzazione è essenziale impedire l’ingresso dei cittadini di Paesi terzi e degli apolidi che non soddisfano le condizioni di ingresso“. Si parla di tutte quelle persone “fermate o trovate in prossimità della frontiera esterna”, sia quelle terresti sia quelle marittime, e che abbiano attraversato in modo “non autorizzato” il confine, che siano sbarcati dopo operazioni di ricerca e soccorso in mare o che si sono presentati ai valichi di frontiera. Un altro punto controverso è quello legato alla trattenimento delle persone migranti, in particolare dei minori: “La detenzione potrebbe essere utilizzata esclusivamente in circostanze eccezionali, se strettamente necessario, solo come ultima risorsa, per il minor tempo possibile, e mai in strutture carcerarie”, mentre il principio dell’unità familiare “dovrebbe generalmente portare all’utilizzo di alternative adeguate alla detenzione per le famiglie con minori”.

Oltre al rilassamento delle procedure di frontiera e l’implementazione di un sistema di solidarietà, c’è anche la possibilità di “derogare all’obbligo di riprendere in carico un richiedente” la cui domanda di protezione internazionale dovrebbe essere processata dal Paese di primo approdo. Si tratta, in altre parole, di una deroga secondo gli impegni previsti dal Regolamento di Dublino, che si dovrebbe applicare nel caso in cui “l’afflusso di portata e intensità così straordinarie” possano rendere “non funzionale il sistema europeo comune di asilo”. La deroga dovrebbe applicarsi “retroattivamente solo alle domande già registrate in tale Stato membro nei quattro mesi precedenti” la data di adozione della decisione di esecuzione del Consiglio e, in questo caso, “la competenza è trasferita allo Stato membro in cui è stata registrata la seconda domanda“, con l’applicazione delle condizioni previste dal Regolamento Eurodac (la banca dati biometrica dell’Ue che contiene le impronte digitali dei richiedenti asilo e dei cittadini di Paesi terzi non appartenenti allo Spazio economico europeo).

Lo stato dei negoziati sul Patto migrazione e asilo

Il Patto migrazione e asilo è stato presentato dalla Commissione Europea il 23 settembre 2020 ma, di fronte alle difficoltà del processo negoziale, nel settembre dello scorso anno i co-legislatori hanno concordato una tabella di marcia per adottare nove file entro la fine della legislatura (nella primavera del 2024). In fase di negoziati inter-istituzionali ci sono già quattro file: quello sul Regolamento per la gestione dell’asilo e della migrazione (dal 13 giugno), sul Regolamento modificato sulle procedure di asilo (iniziati il 18 aprile a livello di principi generali e ripresi il 13 giugno) e i due che da oggi sono sospesi – quello sul Regolamento sullo screening (dal 25 aprile) e sul Regolamento Eurodac modificato (dal 15 dicembre 2022). Sempre il 15 dicembre dello scorso anno è stato raggiunto un accordo politico su tre dossier (ereditati dai negoziati sulle proposte della Commissione del 2016): la Direttiva sulle condizioni di accoglienza dei richiedenti protezione internazionale, il Regolamento sul nuovo quadro di reinsediamento e il Regolamento sulle qualifiche.

Dei nove file del Patto migrazione e asilo secondo la tabella di marcia di settembre 2022, il Consiglio è ora in dirittura d’arrivo proprio sul Regolamento per le crisi e le cause di forza maggiore, mentre il Parlamento Europeo non ha ancora trovato un’intesa sulla Direttiva sui rimpatri (i 27 ministri partono invece dalla posizione parziale negoziata nel giugno 2019).

Al di fuori dei nove dossier previsti dalla tabella di marcia per adottare il Patto migrazione e asilo entro la fine della legislatura (nella primavera 2024) ci sono altre cinque dossier, di cui solo due sono stati adottati: la Direttiva Blue Card nel maggio 2021 e la trasformazione dell’Ufficio europeo di sostegno per l’asilo (Easo) nell’Agenzia europea per l’asilo (Euaa), da gennaio dello scorso anno. Dallo scorso 13 giugno è in fase di negoziati inter-istituzionali Direttiva modificata sulla procedura unica di domanda per il rilascio di un permesso unico di soggiorno e lavoro, mentre il mandato negoziale sulla Direttiva modificata sui soggiorni di lungo termine deve essere ancora adottata dal Consiglio dell’Ue. Sul Regolamento sulla strumentalizzazione nel campo della migrazione e dell’asilo i ministri stanno decidendo di unirlo a crisi e cause di forza maggiore, mentre il Parlamento vede un’ampia resistenza al concetto di ‘strumentalizzazione’ e alla codifica nel diritto comunitario (per lunedì è prevista la presentazione in commissione Libe della valutazione d’impatto commissionata dagli eurodeputati).