La riforma del Patto di stabilità: perché, per ragioni economiche, va fatta

Stando a stime del Comitato europeo per le finanze pubbliche, la regola del Six-Pack sulla riduzione del debito imporrebbe agli Stati altamente indebitati surplus primari maggiori rispetto alla media degli avanzi primari generati, tra aumenti di tasse e tagli alla spesa, dal governo italiano nel 2011-2013. Gli investimenti pubblici netti nell’area-euro nel periodo 2012-2019 sono stati pari a zero. L’introduzione di obbiettivi intermedi di spesa e di una regola d’oro per gli investimenti migliorerebbe l’attuale quadro di regole, in quanto la traiettoria di riduzione del debito sarebbe più graduale e formulata in base alle esigenze di ciascuno Stato, e le voci di spesa relative agli investimenti verrebbero escluse dal computo del bilancio pubblico.

Come invocato a più riprese dal commissario europeo all’Economia Paolo Gentiloni, è necessaria una riforma legislativa del Patto di stabilità e crescita (Psc) che modifichi il Six-Pack e Two-Pack, ovvero i pacchetti di sette regolamenti comunitari e una direttiva che hanno reso maggiormente stringenti e applicabili le regole di bilancio europee nel periodo 2011-2013, all’epoca della crisi dei debiti sovrani dell’Eurozona. In una lettera indirizzata a Repubblica dallo stesso Gentiloni e dal vicepresidente della Commissione europea Valdis Dombrovskis, viene posto l’accento su alcune problematiche di fondo che riguardano l’attuale quadro di regole europee, in particolare debiti pubblici di alcuni Paesi rimasti stabilmente a livelli molto elevati, un orientamento prevalentemente prociclico delle politiche di bilancio nell’area-euro, livelli insufficienti di investimenti pubblici e un’eccessiva complessità che ha minato la trasparenza e l’appropriazione delle regole a livello nazionale, il tutto in un contesto economico caratterizzato da crescita potenziale e inflazione persistentemente basse. “E’ il momento di far ripartire il dibattito sulla governance economica europea”, annunciano Dombrovskis e Gentiloni, “per far sì che  queste regole riflettano la mutata realtà economica e possano equipaggiarci per il futuro”.

L’applicazione della regola del debito

Le riforme legislative del 2011-2013 hanno esteso il campo di applicazione della regola del debito, imponendo agli Stati membri di ridurre la distanza tra il debito pubblico in eccesso e il parametro di riferimento del 60% di 1/20 all’anno, e hanno stabilito un vincolo alla crescita della spesa che prevede che la crescita della spesa pubblica, da cui sono escluse le misure discrezionali in materia di entrate, non superi il tasso di crescita potenziale dell’economia.

Inoltre, il coordinamento tra le politiche economiche e di bilancio degli Stati membri ha iniziato a essere promosso nell’ambito del semestre europeo, che istituisce un calendario comune di bilancio per una valutazione multilaterale dei piani di bilancio nazionali, in cui la Commissione europea formula raccomandazioni indirizzate ai governi prima che i piani di bilancio vengano presentati e approvati dai parlamenti nazionali.

A  tal proposito, l’imposizione di sanzioni pecuniarie a Paesi Membri sottoposti alla procedura per disavanzo eccessivo (Edp), mai verificatasi nel quadro del braccio correttivo del Psc finora, è divenuta semiautomatica, nel senso che le sanzioni vengono approvate a meno che una maggioranza qualificata inversa in seno al Consiglio Ecofin non vi si  opponga. Infine, il Trattato intergovernativo sulla stabilità, sul coordinamento e sulla governance nell’Unione economica e monetaria, noto come Fiscal Compact, ha introdotto una norma sul bilancio strutturale in pareggio  della legislazione nazionale degli Stati membri, con l’obbiettivo di limitare il disavanzo primario al di sotto dello 0,5%, o dell’1% in Stati membri il cui rapporto debito/Pil è notevolmente inferiore a 60%, nell’arco del  ciclo economico.

Gli effetti della pandemia da coronavirus

Considerato che i debiti pubblici di tutti i Paesi membri sono aumentati per effetto della crisi pandemica, quindi anche la distanza tra lo stock del debito di diversi Stati membri e il parametro di Maastricht del 60% in proporzione al Pil, l’applicazione della norma di aggiustamento di bilancio introdotta dal Six-Pack, che, come detto, costringe gli Stati a ridurre la distanza tra il debito corrente e il 60% di 1/20 all’anno, richiederebbe ingenti sforzi in termini di aggiustamento di bilancio da parte degli Stati   altamente indebitati, quantificabili, secondo stime del Comitato europeo per le finanze pubbliche, in avanzi primari pari in media, anche assumendo che la situazione rimanga sostenibile, ossia con tassi di interesse sui titoli di Stato che crescono meno del Pil, a valori percentuali compresi tra l’1,9% e il 2,9% del Pil per un periodo prolungato.

Per intenderci, impiegando il periodo della crisi dei debiti sovrani dell’Eurozona come termine di paragone, nel biennio 2011-2013 in Italia, tra aumenti delle tasse e tagli alla spesa, si generarono avanzi primari pari in media all’1,53% del Pil, secondo dati del Fondo monetario internazionale. Sarebbe dunque impensabile e controproducente applicare la regola della riduzione del debito nel contesto  attuale, per la precisione non appena l’applicazione ordinaria delle regole di bilancio del Psc tornerà in vigore. Ricordiamo che l’applicazione ordinaria delle regole del Psc è ora sospesa, e lo sarà anche per tutto il 2022, in virtù della clausola di salvaguardia generale attivata a marzo 2020. A tal proposito, alcuni economisti hanno proposto di introdurre specifici tetti di spesa pubblica, depurata dalle misure discrezionali in materia di tasse e dai sussidi di disoccupazione indotti dalle fluttuazioni dei cicli economici, da impiegare come target intermedi di riduzione del debito per raggiungere l’obbiettivo di  lungo termine, ovvero il 60% nel rapporto debito/Pil. Questi tetti di spesa pubblica dovrebbero essere impiegati come obbiettivi di medio termine da stabilire in base a due criteri, specifici per ciascuno Stato Membro: da un lato la distanza del debito pubblico dal valore di riferimento del 60%; dall’altro, la differenza tra Pil effettivo e potenziale o a piena occupazione, l’output gap. Un aspetto rilevante di questa proposta è che il 60% nel rapporto debito/Pil diventerebbe un’àncora, ovvero un valore di riferimento a lungo termine verso cui convergere in modo graduale tramite tetti di spesa fissati e, se necessario,  rimodulati tenendo conto delle specifiche necessità di spesa e posizioni cicliche di ciascuno Stato membro.

Le strategie di politica monetaria

Da questo punto di vista, quindi, essi richiamano la regola di Taylor per la politica monetaria. Infatti, laddove le banche centrali hanno a disposizione strumenti come tassi di interesse nominali a breve termine e obbiettivi intermedi quali un valore di riferimento fisso per la crescita annuale della massa monetaria (M3), previsioni esplicite di inflazione e indicazioni prospettiche tramite dichiarazioni sulla Strategia di politica monetaria, per conseguire un obbiettivo di inflazione di lungo termine, un governo dell’area-euro può impiegare obbiettivi intermedi di spesa primaria come uno strumento per raggiungere un obbiettivo di lungo termine per il debito pubblico.

Sempre dalla prospettiva del dilemma a lungo termine tra volatilità di inflazione e Pil identificato da Taylor in un influente articolo del 1994, una banca centrale che dà assoluta priorità all’obbiettivo della stabilità dei prezzi dovrà fronteggiare una maggiore variabilità del prodotto, mentre, al contrario, un’altra che attribuisce maggiore importanza alla stabilizzazione di Pil e occupazione lo fa correndo il rischio di maggiori fluttuazioni dei prezzi. Questo suggerisce che la scelta di politica monetaria ottimale debba prevedere che una banca centrale attribuisca sufficiente peso alla stabilità sia dell’occupazione che dei prezzi.

Allo stesso modo, le autorità fiscali dell’Eurozona, nel fissare i tetti di spesa pubblica a medio termine, dovrebbero tenere sufficientemente conto sia della distanza del debito pubblico dall’àncora del 60% sia delle esigenze cicliche di stabilizzazione del Pil e del divario tra prodotto effettivo e potenziale. Pertanto, la scelta di politica di bilancio ottimale per le autorità fiscali dell’Eurozona, secondo questo approccio, dovrebbe consistere nel minimizzare i rischi del trade-off tra sostenibilità del debito e stabilizzazione del Pil, in tal modo limitando, allo stesso tempo, l’azzardo morale e gli incentivi distorti dei governi nazionali tramite sufficiente disciplina di bilancio e, dall’altro lato, accordando un adeguato margine di bilancio, tramite stabilizzatori automatici e misure discrezionali, per far fronte alle fluttuazioni cicliche e per sostenere crescita e occupazione.

Inoltre, gli investimenti pubblici nell’area-euro sono calati rovinosamente dopo la crisi finanziaria del 2008 e si sono assestati allo 0% del Pil fin dal 2012, ben al di sotto dei livelli degli investimenti pubblici osservati nei Paesi Membri dell’Unione europea (Ue) non facenti parte dell’Eurozona e degli Stati Uniti negli ultimi anni, come si può evincere dal grafico. Quest’ultimo mostra l’andamento degli investimenti pubblici netti, espressi dalla variabile formazione di capitale fisso netto (net fixed capital formation), in rapporto al Pil, nell’area-euro, nell’Ue e negli Stati Uniti. Gli investimenti pubblici netti si ottengono deducendo dagli investimenti pubblici lordi gli ammortamenti per coprire i costi legati al deprezzamento di asset fissi.

Fonte: Comitato europeo per le finanze pubbliche (European Fiscal Board)

Ne consegue che una regola d’oro per gli investimenti che distingua gli investimenti pubblici netti con elevati moltiplicatori dalla spesa corrente e offra agli Stati incentivi per spendere per investire invece che per controbilanciare il deprezzamento di capitale di asset obsoleti, escludendo le voci di spesa relative agli investimenti dal computo del disavanzo di bilancio, sarebbe utile e auspicabile. A questo riguardo, il Fondo monetario internazionale ha appurato che gli investimenti in capitale fisico e umano e in ricerca e sviluppo, che facilita innovazioni tecnologiche utili, tra le altre cose, ad accelerare i processi di  transizione ecologica e digitale, sono i fattori che influiscono maggiormente sulla crescita economica.

Peraltro, i criteri di eleggibilità per l’applicazione della clausola sugli investimenti, resa operativa nel 2015 per scongiurare il declino degli investimenti durante periodi di recessione, ovvero deficit pubblico non superiore al valore di riferimento del 3%, bilancio strutturale in linea con gli Obbiettivi di bilancio a medio termine e un differenziale tra prodotto effettivo e potenziale (output gap) inferiore al -1,5% del Pil, sono alquanto stringenti, tanto che gli Stati membri hanno invocato la suddetta clausola molto raramente.

C’è dunque da augurarsi che la base di consenso, e di ‘buon senso’, tra le autorità fiscali dell’Eurozona sia abbastanza ampia da promuovere riforme che vadano in questa direzione.

Giulio Colazzo, economista politico, classe 1996. Ha conseguito la laurea triennale presso l’Università di Warwick, specialistica presso la London School of Economics e un master di II livello presso la Luiss School of European Political Economy (SEP). Ha svolto un tirocinio presso la redazione di Eunews, con cui continua di tanto in tanto a collaborare, e nell’Ufficio Tecnico del Ministro presso il Ministero dell’Economia e delle Finanze (Mef) da analista di ricerca. Si occupa di macroeconomia ed economia monetaria. Di recente ha lavorato a un paper, pubblicato come SEP Policy Brief 15/2021, che fornisce una disamina approfondita del dibattito su come migliorare il framework di governance economica dell’Unione economica e monetaria.