Sintesi della Circolare del MEF “Istruzioni tecniche per la selezione dei progetti PNRR”

Poco più di dieci giorni fa è stata pubblicata una Circolare del MEF dal titolo “Istruzioni tecniche per la selezione dei progetti PNNR”, dalla quale emergono linee guida, regole e principi che consentiranno alle amministrazioni centrali e locali di selezionare, e quindi finanziare, i progetti in linea con il recovery plan italiano. Tre sono i concetti a cui è riservato ampio spazio nel documento: governance multi-livello, piano perfomance-based e modalità attuative degli interventi.

Partiamo dal primo. Il modello di governance multilivello è una caratteristica unica dell’Unione europea tanto che molti studiosi e teorici hanno definito la stessa Unione come un modello di governance multi-livello. Secondo tale teoria, che si contrappone alle teorie che muovono i loro passi dalle relazioni internazionali e dalla politica comparata, l’Unione Europea sarebbe, ed in effetti è, un complesso di attori e soggetti che interagiscono e si relazionano tra loro in un’ottica multilivello, per l’appunto, la quale parte dalle regioni e dagli enti locali fino ad arrivare alle istituzioni europee. Principio cardine di tale teoria, sarebbe ed è il principio di sussidiarietà che trova esplicazione nel concetto di “risoluzione dei problemi dall’attore più vicino ai cittadini e per questo più consapevole degli interessi, dei problemi e delle criticità della collettività presa in considerazione”.

La Circolare sopracitata prende spunto da quanto detto andando a plasmare anche la governance del PNRR in un’ottica multilivello. Si legge infatti che, presso il Dipartimento della Ragioneria Generale dello Stato del Ministero dell’Economia e delle Finanze, è stato istituito il Servizio centrale per il PNRR, cui è affidata, con il supporto dell’Unità di missione PNRR e delle altre strutture del predetto Dipartimento, la responsabilità del coordinamento operativo complessivo dell’attuazione del PNRR.

Come si evince dalla Circolare, alle Amministrazioni centrali titolari di interventi PNRR (Ministeri e strutture della Presidenza del Consiglio dei Ministri) viene invece data la responsabilità dell’attuazione delle riforme e degli investimenti (ossia delle Misure) previsti nel PNRR. Ad esse, dunque, spetta il compito primario di presidiare e vigilare sull’esecuzione, in modo costante, tempestivo ed efficace, dei progetti/interventi che compongono le misure del PNRR di competenza e di garantire il raggiungimento dei relativi risultati (target e milestone), il cui conseguimento, secondo le tempistiche stabilite, rappresenterà la condizione abilitante per il rimborso delle risorse da parte della Commissione Europea. Le riforme e investimenti dovranno dimostrare di aver raggiunto i milestone e i target (M&T) entro scadenze prefissate e la Commissione autorizzerà i pagamenti all’Italia sulla base del soddisfacente adempimento di insiemi di M&T che riflettono i progressi compiuti, indipendentemente dal volume della spesa erogata. A tal fine, le Amministrazioni centrali titolari degli investimenti e delle riforme sono tenute, nella fase attuativa del Piano, a “qualificare” e “indirizzare” gli interventi affinché effettivamente gli stessi possano realizzare risultati coerenti con gli obiettivi della rispettiva componente del PNRR. Tale processo deve essere perseguito con l’introduzione, fin dalle prime fasi attuative, di requisiti da inserire negli atti e nei documenti chiave per “orientare” le soluzioni tecniche e amministrative degli investimenti e delle riforme, vincolandole al: conseguimento dei milestone e dei target entro le scadenze convenute; rispetto per tutti gli interventi/progetti del principio del “non arrecare danno significativo” all’ambiente (cd. DNSH); rispetto delle ulteriori condizionalità associate alle diverse misure (per esempio in termini di percentuale delle risorse che contribuiscono all’obiettivo climatico o digitale o territoriale).

Infine, presso ogni Amministrazione centrale titolare di interventi PNRR è prevista l’istituzione di una Struttura di coordinamento che: vigila affinché siano adottati criteri di selezione delle azioni coerenti con le regole e gli obiettivi del PNRR, nel rispetto delle condizionalità previste; svolge attività di supporto nella definizione, attuazione, monitoraggio e valutazione degli interventi e degli eventuali progetti cofinanziati da fondi nazionali, europei e internazionali, anche in relazione alle esigenze di programmazione e attuazione del Piano.

Se a tutti questi soggetti sommiamo anche la Cabina di regia, il Tavolo permanente per il partenariato economico, sociale e territoriale e la Segreteria tecnica presso la Presidenza del Consiglio dei ministri, solo per citarne alcuni, è evidente la complessità della governance dedicata al PNRR ma anche l’organizzazione pluri-livello.

Il secondo concetto, come accennato, è piano performance-based. Le prime righe della Circolare evidenziano infatti che il Dispositivo per la Ripresa e la Resilienza (RRF) propone modalità assolutamente innovative nei rapporti finanziari tra Unione europea e Stati membri. La novità principale si può sintetizzare nella considerazione del fatto che i piani nazionali per la ripresa e resilienza (PNRR) sono Programmi performance based e non di spesa. Ma che cosa significa esattamente? In poche parole, che la condivisione della capacità fiscale dell’UE tramite un debito comune richiede che la spesa dei Paesi membri sia efficiente e porti alla creazione di un vero valore aggiunto. Per questo, gli investimenti finanziati devono generare aumenti dell’attività economica in grado di generare rendimenti superiori al livello delle passività sostenute dal Dispositivo.

Poiché il RRF non è abbastanza grande da controbilanciare i bilanci nazionali, vi è un forte accento sulle riforme, senza le quali una spesa nazionale rischia di limitarsi a una spinta temporanea dell’economia con basso effetto moltiplicatore. L’iniziativa si pone obiettivi ambiziosi e pone un forte accento sulla capacità di dimostrare che gli interventi finanziati portino a risultati tangibili e sufficientemente rilevanti.

Trattandosi di Programmi performance based, i PNRR sono pertanto incentrati su milestone e target (M&T) che descrivono in maniera granulare l’avanzamento e i risultati delle riforme e degli investimenti (ossia delle misure del PNRR) che si propongono di attuare. Le milestone definiscono generalmente fasi rilevanti di natura amministrativa e procedurale; i target rappresentano i risultati attesi dagli interventi, quantificati in base a indicatori misurabili.

Terzo ed ultimo concetto riguarda le modalità attuative degli interventi. Al fine di dare concreta attuazione al Piano, si legge nella Circolare, le Amministrazioni centrali titolari di interventi PNRR, in base alla natura del progetto e a quanto eventualmente specificato all’interno del Piano stesso, possono procedere all’attuazione dei progetti attraverso le seguenti modalità: “A titolarità” – ossia la modalità di attuazione diretta, in tal caso la stessa Amministrazione centrale titolare di interventi PNRR attraverso le proprie strutture amministrative preposte (Dipartimenti, Servizi, Uffici, etc..) opera direttamente in veste di Soggetto attuatore e quale titolare del progetto incluso all’interno dell’investimento o riforma di competenza, è quindi responsabile degli adempimenti amministrativi connessi alla sua realizzazione compresi, ad esempio, l’espletamento della procedure di gara (bandi di gara), inclusi gli affidamenti diretti nei confronti di enti in house ed è responsabile delle attività connesse alla gestione, monitoraggio, controllo amministrativo e rendicontazione delle spese sostenute durante le fasi di attuazione; “A regia” – in questo caso i progetti rientrano nella titolarità di altri organismi pubblici o privati e vengono selezionati dalle Amministrazioni centrali titolari di interventi PNRR secondo modalità e strumenti amministrativi ritenuti più idonei dall’Amministrazione (es.: avvisi pubblici, manifestazioni di interesse, etc…), in base alle caratteristiche dell’intervento da realizzare e in linea con quanto indicato all’interno del PNRR. Fra le modalità di selezione dei progetti a regia vi sono: procedura concertativo-negoziale, in cui i progetti viene individuato a seguito di un percorso di concertazione con i soggetti istituzionalmente competenti (ad esempio, qualora sia già stato individuato il Soggetto attuatore nell’ambito delle Schede di dettaglio delle Componenti del PNRR oppure sia da individuare attraverso un percorso di condivisione con le Amministrazioni competenti in materia); procedura di selezione tramite avviso pubblico, in cui i progetti sono individuati attraverso la raccolta di proposte progettuali rispondenti ad un’apposita procedura ad evidenza pubblica, che può essere: valutativo con graduatoria, se la valutazione delle proposte progettuali avviene tramite l’attribuzione di un punteggio di merito (secondo i criteri individuati nell’avviso pubblico) per la definizione di una graduatoria e i progetti sono finanziati in ordine decrescente dal punteggio massimo e fino a concorrenza delle risorse disponibili; a sportello, le proposte progettuali, che rispondono ai requisiti minimi di partecipazione, vengono finanziate secondo l’ordine cronologico di presentazione delle istanze, sulla base del raggiungimento di valori soglia e fino a concorrenza delle risorse disponibili; individuazione di progetti tramite procedure previste da appositi atti normativi (es. leggi di finanziamento) che prevedono un’assegnazione di risorse per perseguire specifiche finalità di sviluppo. Successivi decreti rendono operativi gli indirizzi di Politica nazionale, attivando procedimenti amministrativi finalizzati all’attribuzione delle risorse, generalmente operando una ripartizione territoriale della dotazione finanziaria e definendo i criteri per la selezione e la realizzazione degli investimenti.