Che fine ha fatto il sistema degli Spitzenkandidaten? (prima parte)

A meno di tre anni dalle prossime elezioni europee la domanda risulta lecita: “Che fine ha fatto il sistema degli Spitzenkandidaten?” La pratica politico-elettorale introdotta ufficialmente nel 2014 e naufragata nelle successive elezioni sembra essere scomparsa dai dibattiti pubblici e politici europei. Anche nella Conferenza sul futuro dell’Europa si parla ben poco del meccanismo che ha permesso nel 2014 di eleggere alla presidenza della Commissione lo Spitzenkandidat del PPE, Jean-Claude Juncker. Ma allora abbiamo ancora bisogno del sistema dei lead candidates o possiamo ritenerlo un pezzo di storia europea andato male? Prima di rispondere a questa e ad altre spinose questioni ripercorriamo le tappe del sistema dei candidati principali partendo dalle origini e dagli obiettivi. In questo primo articolo verranno poi analizzate le conseguenze che la pratica ha avuto sull’affluenza alle urne, sul sistema partitico e sul sistema politico-istituzionale dell’Unione Europea. Verrà mostrata plasticamente la natura da Giano Bifronte del sistema degli Spitzenkandidaten: nel breve periodo ha tradito, per motivazioni composite, ampiamente le aspettative ma nel lungo periodo poteva essere un meccanismo ampiamente rivoluzionario. 

Le origini del sistema degli Spitzenkandidaten 

Al di là delle apparenze l’idea di utilizzare il sistema degli Spitzenkandidaten in ambito europeo non è apparsa out of the blue anzi è un’idea antica e circola negli ambienti federalisti e nei think tanks di matrice europea sin dal Trattato di Maastricht. La prima volta che ne viene proposto l’utilizzo è nel 1997 al Congresso Generale dell’Unione Cristiano-Democratica, CDU, affiliata al PPE. Non fa strano che sia proprio in Germania che nasca tale idea, dato che grazie a questa consuetudine viene scelto il cancelliere federale tedesco. Un anno dopo, nel 1998, il think tank Notre Europe ne ipotizza l’uso per le elezioni europee del 1999, ma i tempi non sono ancora maturi. Dopo animate discussioni all’interno della Convenzione sul futuro dell’Europa, la proposta viene ripresa alla vigilia della tornata elettorale del 2009 da Tommaso Padoa Schioppa che, insieme all’Istituto Affari Internazionali (IAI) e ad altri quattro think tank, invia un appello ai principali partiti politici per dare voce ai cittadini europei e rafforzare il Parlamento Europeo. L’appello tuttavia rimane lettera morta. È solo grazie alla rielezione di José Barroso nel 2009 e all’entrata in vigore del Trattato di Lisbona, con il suo vago riferimento al “risultato” delle elezioni europee, che si aprono le porte per l’effettiva realizzazione dell’esperimento elettorale. In effetti, dal 2012 iniziarono a esserci una serie di proposte e documenti che hanno spinto i principali partiti politici europei a nominare il proprio candidato guida alle elezioni. Gli Spitzenkandidaten scelti diedero in seguito il via a una campagna elettorale paneuropea sulla quale è campeggiato il motto “This time is different“.

Gli obiettivi del sistema del sistema degli Spitzenkandidaten 

L’intento primario del sistema degli Spitzenkandidaten era quello di trasformare la natura di secondo ordine delle elezioni rivitalizzando l’elettorato europeo sempre più sfiduciato, assente, apatico e sconnesso. L’esperimento cercava infatti di promuovere la partecipazione e il coinvolgimento dei cittadini europei tramite l’europeizzazione dei dibattiti, delle tematiche, delle questioni politiche, socio-economiche e istituzionali che accomunano trasversalmente tutti i popoli europei. L’intento era dunque quello di creare una campagna elettorale personalizzata (attraverso la presenza dei candidati su tutto il territorio europeo) al fine di rendere le elezioni veramente e definitivamente europee, trasformandole da elezioni in cui domina la dimensione less-at-stake a elezioni dove in gioco c’è tanto, ovvero l’elezione, seppur indiretta, del nuovo presidente della Commissione Europea. 

L’esperimento si prefiggeva poi, come secondo obiettivo, di rinvigorire e rafforzare la legittimità democratica della Commissione (e forse nel complesso dell’intera Unione), in particolar modo del suo presidente aumentandone esponenzialmente l’accountability politica e la responsiveness nei confronti dell’elettorato, provando a ricostruire un rapporto di fiducia (ai minimi dallo scoppio della crisi economico-finanziaria scoppiata nel 2008) tra i cittadini e le istituzioni comunitarie. La logica sottostante a tale visione era semplice: chiamati a partecipare alle elezioni europee al fine di eleggere indirettamente il nuovo presidente della Commissione, i cittadini europei avrebbero visto di nuovo di buon occhio l’istituzione e forse ne avrebbero legittimato di più le decisioni e le scelte politiche.

Proseguendo, il meccanismo dei candidati principali si poneva come terzo obiettivo di trasformare radicalmente il sistema partitico europeo. In che modo? Rafforzando il party in central office (ovvero gli europartiti) sia nel reclutare autonomamente gli europarlamentari che nella formazione dell’esecutivo europeo (attraverso delle audizioni più politiche dei singoli commissari); differenziando più marcatamente il contenuto culturale e politico delle piattaforme elettorali dei partiti politici europei (al fine di permettere all’elettorato di scegliere fra diverse alternative politiche ed altrettanti candidati ben caratterizzati); creando un sistema partitico competitivo nel quale si alternavano maggioranze e opposizioni (in un contesto bipolare sull’asse sinistra/destra) con la conseguenza nemmeno tanto nascosta di politicizzare l’esecutivo europeo (e al contempo rendere politica anche una potenziale mozione di censura). 

Infine, la pratica tentava velatamente di sottrarre al Consiglio europeo la possibilità di scegliere di propria iniziativa il futuro Presidente della Commissione e al contempo di rendere l’istituzione suddetta un semplice capo di stato collettivo che ratifica la scelta fatta dal Parlamento Europeo; inoltre la pratica dei candidati cercava di favorire una maggiore trasparenza dato che il nuovo candidato sarebbe stato scelto attraverso elezioni democratiche senza macchinazioni, accordi e compromessi che sono solitamente avvenuti nelle “oscure e secrete camere” del Consiglio Europeo. 

Volendo, in ultima istanza, riassumere la ratio del meccanismo degli Spitzenkandidaten si potrebbe dire quanto segue. L’esperimento con l’ottica di personalizzare ed europeizzare le elezioni europee si poneva l’obiettivo di dare adito a un confronto politico tra candidati con visioni politiche differenti, in quanto appartenenti a partiti politici con un bagaglio ideologico specifico. Si poneva altresì la finalità di trasformare la campagna elettorale. Questa, da una mera campagna nazionale, si sarebbe dovuta trasformare in una campagna pan-europea dominata da tematiche e problematiche europee e per questo seguita con interesse sia dai mass media sia dai cittadini europei forti del nuovo diritto/dovere di eleggere (indirettamente) il nuovo presidente della Commissione. Favorendo la creazione di una sfera pubblica europea nutrita da dibattiti politici europei con idee ed opinioni che nascono e si consolidano sul piano sovranazionale, le elezioni sarebbero divenute davvero europee e la partecipazione alle urne sarebbe aumentata vertiginosamente. In estrema sintesi si sarebbe consolidata la nascente democrazia europea e si sarebbe ridotto nel contempo il deficit democratico, dato che la Commissione sarebbe stata legittimata ad agire e a prendere decisioni fondamentali sul piano europeo, alla pari di un vero e proprio governo. 

Ma è stato davvero così o è stata soltanto una illusione? Parafrasando il motto del Parlamento Europeo, nel 2014 è stato “veramente” diverso?

Le conseguenze del sistema degli Spitzenkandidaten 

Continuità con la natura “second order” delle elezione europee 

Per quanto riguarda le elezioni europee, da numerosi studi sul tema si è evinto come il sistema degli Spitzenkandidaten non sia riuscito né a incentivare gli elettori a recarsi alle urne né a politicizzare il voto sull’asse destra/sinistra. Vediamone le ragioni. 

Primo, all’UE è continuata a mancare una sfera pubblica europea, un mass media europeo e una lingua veicolare europea. Questo per certi versi ha limitato il raggio d’azione dei candidati e non gli ha permesso di farsi conoscere e apprezzare trasversalmente da tutti i cittadini europei esplicitando al meglio la loro posizione politica. Insomma, si è mostrata plasticamente la Babele europea. 

Secondo, vi è stato soltanto un tenue collegamento tra i partiti politici nazionali e lo Spitzenkandidat che teoricamente dovevano appoggiare durante la campagna elettorale. L’influenza dei candidati sulle singole campagne elettorali nazionali è dipesa da quanto e da come i leader di partito e i media hanno deciso di coinvolgerli. La maggior parte dei partiti politici nazionali ha deciso di non evidenziare il legame con il proprio Spitzenkandidat di riferimento perché sarebbe stato poco utile per il risultato del voto, continuando a fare campagna elettorale per fini e scopi puramente interni, nazionali. 

Terzo, i tre principali partiti politici europei (PPE, PSE, ALDE) hanno scelto come loro Spitzenkandidaten degli insider dell’Unione, delle figure molto conosciute, rispettate ed esperte. Nello specifico, i due partiti politici che avevano più possibilità di vincere hanno scelto per l’appunto l’ex-primo ministro lussemburghese, che per più di quindici anni è stato un membro del Consiglio europeo e già Presidente dell’Eurogruppo, e l’allora presidente del Parlamento Europeo. Inoltre, sia Jean-Claude Juncker, sia Martin Schulz, sia Guy Verhofstadt, oltre ad avere la stessa fisionomia, erano portatori dello stesso messaggio, sebbene con leggere sfumature. Un messaggio tradizionalmente pro-integrazione ed europeista. 

Quarto, il budget di cui gli i candidati-guida hanno potuto godere per effettuare la loro campagna elettorale è stato considerato molto limitato (4,5 milioni), quasi irrisorio se paragonato alle presidenziali americane del 2012 (2,6 miliardi). 

Last but not least, le elezioni hanno mantenuto la loro caratteristica di secondo ordine. È vero che in tali elezioni il tema dell’Europa è entrato con forza nelle agende politiche nazionali, ma non è stato dovuto né alle innovazioni presenti nel Trattato di Lisbona né alla presenza degli Spitzenkandidaten, né al potere di eleggere indirettamente il nuovo presidente della Commissione. La verità è che le questioni europee hanno iniziato a essere all’ordine del giorno per via della crisi dell’Eurozona e dei debiti sovrani che ha apertamente mostrato le contraddizioni dell’UE. Tuttavia queste problematiche non sono state affrontate da una prospettiva europea, bensì sono state considerate da una prospettiva nazionale. Alla fine dei conti la dimensione europea è stata in generale mossa dai principali attori politici eurocritici, euroscettici ed eurofobici, attraverso una retorica e un messaggio anti- establishment, populista e sovranista. 

Differenze con il sistema politico tedesco 

Anche nei riguardi del sistema politico-partitico europeo il meccanismo dei lead candidates ha trovato numerose difficoltà. Diversi studi (che hanno paragonato il sistema degli Spitzenkandidaten europeo con quello tedesco) hanno dimostrato che, in primo luogo, vi è stata l’incapacità da parte dei partiti politici europei, a causa delle diverse anime di cui sono composti, di promuovere un programma politico comune specifico, chiaro ed esauriente. A differenza di quanto accade in Germania (ma non solo) i partiti politici europei si sono accordati soltanto su manifesti elettorali pan-europei che però non hanno svolto un ruolo di rilievo né prima né dopo le elezioni europee. Il sistema degli Spitzenkandidaten d’impronta tedesca invece ha nel preciso programma elettorale da attuare il suo cuore pulsante. 

In secondo luogo, oltre a esserci una eterogeneità nella scelta degli Spitzenkandidaten, dato che la selezione e la nomina viene fatta secondo regole molto diverse fra loro, vi è  stato un problema fondamentale legato alla scelta. Cosa accade quando un partito politico nazionale non si trova d’accordo con lo Spitzenkandidat nominato dal proprio partito europeo? Rischia di lasciare il partito oppure di confluire in un nuovo gruppo parlamentare? Rimane all’interno del gruppo parlamentare ma vota contro? Esempi non ne mancano in questo senso. Nel sistema politico tedesco ovviamente questi problemi non sussistono dato che non c’è una formale elezione degli Spitzenkandidaten (diventa cancelliere il leader del partito politico che vince le elezioni e che riunisce attorno a sé una chiara maggioranza parlamentare) e che ogni partito politico è composto da iscritti e non da altri partiti politici. 

In terzo luogo, se nel sistema politico tedesco la procedura scorre più o meno liscia, dato che serve solo un accordo pre-elettorale o post-elettorale tra partiti politici, nel sistema politico europeo la situazione è molto più complessa. È vero che sono formalmente i partiti politici europei a scegliere gli Spitzenkandidaten, tuttavia sono i gruppi parlamentari che una volta costituitisi hanno il dovere di coalizzarsi in una maggioranza parlamentare. Ma a differenza che in Germania, i gruppi parlamentari nell’Unione non sono fissi, molti di questi nascono e poi muoiono nel giro di una legislatura. Siccome tutto si gioca attorno alle negoziazioni post-elettorali che portano alla creazione di nuovi gruppi parlamentari – che possono a seconda dei casi diventare potenzialmente l’ago della bilancia per una maggioranza parlamentare – il supporto per uno Spitzenkandidat è molto più complesso e articolato. Secondo autorevoli studiosi, tutto ciò crea una “chain of delegation” molto complessa. I cittadini europei votano per un partito politico nazionale (che non è chiaro se supporterà o meno lo Spitzenkandidat del proprio partito politico europeo) che nella fase post-elettorale formerà insieme ad altri partiti nazionali un gruppo parlamentare (alcuni gruppi parlamentari esistono da molto tempo e sono ormai fortemente coesi, mentre altri sono formazioni relativamente nuove e fortemente instabili) che insieme ad altri gruppi parlamentari eleggerà il nuovo presidente della Commissione. In Germania invece è tutto molto più semplice, ma anche leggermente diverso. Prima gli elettori votano per un partito politico, consapevoli del suo supporto per uno specifico candidato e per una specifica linea di indirizzo politico. Poi il gruppo parlamentare del partito politico vincente coalizzandosi insieme ad altri eleggerà il nuovo cancelliere. 

In ultimo luogo, c’è una grandissima differenza proprio riguardo alla coalizione di maggioranza. In Germania, tralasciando la complessità tutta politica nel trovare un accordo tra gruppi, va detto che questi una volta accordatasi su uno specifico programma politico e su di uno specifico Spitzenkandidat, danno vita a una coalizione di maggioranza stabile, ferma, che vota in modo omogeneo e unitario i nuovi provvedimenti legislativi del governo, pena il rischio di una di mozione di sfiducia costruttiva. Nell’UE la coalizione di maggioranza che procede all’elezione del presidente e, in seguito, di tutta la Commissione, non rimane fissa per tutta la legislatura. I gruppi parlamentari daranno vita a coalizioni mutevoli a seconda della materia all’ordine del giorno. L’inesistenza di una maggioranza coesa e fissa non permette di capire se esista o meno ancora una maggioranza e quindi sfiduciare (costruttivamente o meno) la Commissione. 

La nascita del nuovo cleavage pro-anti integrazione europea 

Il sistema degli Spitzenkandidaten avrebbe dovuto aprire un varco per la creazione di una maggioranza di centro-destra o di centro-sinistra o di centro. Qualcosa non ha funzionato però. Le elezioni del 2014 hanno visto l’entrata in scena di compagini populiste, che non hanno permesso numericamente di creare né una maggioranza di centro-sinistra (GUE-NGL, Greens-EFA, S&D, ALDE) né una di centro-destra (ALDE, PPE, ECR). Ciò che si è manifestato è invece il rafforzamento della grand coalition alla quale si è aggiunto un gruppo parlamentare che nei confronti dell’Europa ha una forte vicinanza ideologica con il PPE e l’S&D, ovvero l’ALDE. Paradossalmente dunque, invece di favorire una rinnovata competizione e una alternanza politica si è altresì rafforzato il funzionamento consociativo del sistema partito europeo. Il compromesso centrista non è mai stato così forte.

Dal punto di vista dei partiti poi, la realizzazione del sistema degli Spitzenkandidaten ha condotto a un lieve rafforzamento del party in central office (che d’ora in poi dovrebbe avere il lusso di scegliere il proprio Spitzenkandidat). Tuttavia l’attore fondamentale per l’elezione del nuovo presidente rimane comunque il party in public office (gli euro-gruppi) che è ancora ampiamente composto dal party on the ground (i partiti politici nazionali).

Per di più, come già accennato in precedenza, l’entrata in massa di nuovi partiti politici euroscettici non ha fatto altro che rafforzare la natura consensuale dell’arena parlamentare, rendendo di fatto impossibile garantire la formazione di una maggioranza e un’opposizione stabile sull’asse destra-sinistra. In realtà di fronte all’istituzionalizzazione di una pratica che avrebbe dovuto garantire il rilancio della logica sovranazionale all’integrazione si è creato un nuovo cleavage pro-anti integrazione. 

Per concludere, i partiti politici europei (che sono, come tutti i partiti, office seekers oltre che policy seekers) non sono riusciti ad agire sulla scelta dei singoli commissari, che è rimasta altamente intergovernativa. Anche qui si è visto il dominio del party on the ground sul party in central office.

Stasi intergovernativa 

La maggior parte degli esperti è conversa sul fatto che l’esperimento abbia tradito abbastanza le aspettative, data la sua incapacità di ridare slancio all’integrazione sovranazionale (di fatto il Parlamento Europeo è riuscito solamente a incidere sulla scelta del nuovo presidente della Commissione, per via di un’interpretazione estensiva dell’articolo 17.7 TFUE, ma non è riuscito a ottenere maggiore potere politico, dato che quest’ultimo è rimasto saldo nelle mani del Consiglio Europeo e del Consiglio) di rafforzare il party in central office e di aumentare la partecipazione elettorale. Altri analisti invece hanno evidenziato la grande vittoria del PE sottolineando le importanti novità e gli effetti benefici che il sistema degli Spitzenkandidaten ha già portato e potrebbe portare nel medio-lungo periodo. 

Molti studiosi hanno poi sottolineato come la pratica vada necessariamente migliorata per fare sì che dispieghino tutti i suoi effetti. Infine altri hanno sostenuto che soltanto le elezioni europee del 2019 potranno permettere di dare un giudizio vero e proprio sull’esperimento. Per ora gli va soltanto dato atto però che è stato in grado, per volere del Parlamento e della Commissione, di fare emergere un’alternativa alla cooperazione intergovernativa e allo strapotere dei governi nazionali. 

Concludo questa prima parte dedicata al sistema degli Spitzenkandidaten con una citazione della politologa danese Sara Binzer Hobolt: “Il potenziale impatto del sistema degli Spitzenkandidaten non riguardava soltanto l’affluenza alle urne e le elezioni. Un’attenzione particolare doveva essere focalizzata sulle dinamiche inter-istituzionali dell’Unione Europea e, soprattutto, su visioni alternative e contrapposte della democrazia europea: da una parte una visione federale che vede il Parlamento Europeo godere di un mandato democratico concesso dai cittadini europei che gli permette di decidere sulla composizione della Commissione, governo europeo politico e politicizzato, dall’altra una visione intergovernativa nella quale sono i governi nazionali a mantenere il potere politico di decidere chi debba presiedere la Commissione, semplice organo tecnocratico dai poteri esecutivi”. E ancora: “Questo dibattito riguarda differenti visioni della democrazia europea: nella prima i policy-maker europei ricevono un mandato democratico e devono rispondere alla volontà popolare che scaturisce dalle elezioni europee, nella seconda l’unica fonte genuina della legittimità democratica dell’UE si trova nei parlamenti e nei governi nazionali”. Coloro che “promuovono il modello federale della democrazia europea sperano che il sistema degli Spitzenkandidaten possa, con il tempo, trasformare le elezioni europee per garantire che queste permettano agli elettori di scegliere tra visioni alternative di Europa e all’esecutivo europeo di rispondere delle proprie azioni. Questo dovrebbe costruire un sistema di governo parlamentare simile a quello degli stati membri con una Commissione più politica e più politicizzata, eletta come ‘esecutivo europeo’ da una maggioranza parlamentare”.

Da queste riflessioni emerge dunque che l’esperimento nel lungo periodo potrebbe segnare una svolta significativa nella storia politica ed elettorale dell’UE. Esso infatti ha nel suo DNA uno spirito rivoluzionario senza precedenti, in quanto nasce come un progetto funzionalista che, in potenza, è in grado nel lungo periodo di rafforzare la dimensione sovranazionale dell’Unione Europea. Intanto, già nella sua prima esperienza ha risollevato l’ormai sopito dibattito su quale sia la finalità, l’intento ultimo dell’Unione Europea. E poi, è riuscito a instillare il dubbio negli elettori e nei cittadini più attenti e più colti politicamente di chi in Europa detenga il kratos e di chi in Europa sia titolare di sovranità.