Allargamento UE, un anno da dimenticare: slittano al 2021 gli obiettivi nei Balcani

Bruxelles – Doveva essere l’anno della svolta per i Balcani occidentali, e invece la fine del 2020 lascia in eredità una serie di obiettivi non raggiunti da parte dell’UE per l’allargamento nella regione. L’anno dell’avvio dei negoziati per la Macedonia del Nord e l’Albania, l’anno dell’apertura di nuovi capitoli negoziali con Serbia e Montenegro e del tentativo di risolvere il contrasto tra Kosovo e Serbia

Promesse non mantenute che rimangono come un debito per il 2021, insieme ai pochi – ma non indifferenti – risultati ottenuti nell’ultimo trimestre dall’Unione: un Piano economico e di investimenti per la ripresa dalla crisi scatenata dalla pandemia Covid-19 e un’Agenda verde per l’allineamento dei Balcani agli obiettivi del Green Deal Europeo. Luci e ombre per la presidenza di turno tedesca del Consiglio dell’UE.

Per questo può essere utile fare il punto sullo stato di avanzamento del processo di allargamento dell’Unione nella regione e ciò che ancora rimarrà da completare quando il testimone passerà alla presidenza portoghese nel prossimo semestre. Saranno chiamati ancora una volta a dare continuità e coerenza all’iniziativa europea i rappresentanti del gabinetto von der Leyen: il commissario per la Politica di vicinato e di allargamento, Olivér Várhelyi, l’alto rappresentante per la Politica estera e di sicurezza, Josep Borrell, e il rappresentante speciale per il dialogo Belgrado-Pristina e le altre questioni regionali dei Balcani occidentali, Miroslav Lajčák.

I quadri negoziali con Albania e Macedonia del Nord

L’evento più clamoroso del 2020 è il fallimento dell’avvio dei negoziati con Macedonia del Nord e Albania. Il duro colpo alla politica di allargamento dell’UE nei Balcani occidentali è stato inferto alla fine, il 9 dicembre, quando il Consiglio Affari Generali non ha saputo trovare un accordo sulla proposta della Commissione Europea messa sul tavolo 5 mesi prima (2 luglio). A bloccare tutto il veto della Bulgaria sul quadro negoziale della Macedonia del Nord, ma anche diversi nodi non sciolti su quello relativo all’Albania.

Per quanto riguarda il capitolo Macedonia del Nord, l’opposizione ufficiale del governo guidato dal premier Boyko Borissov in Consiglio è arrivata dopo mesi di contrasti su rivendicazioni storico-culturali, che spaziano dai padri fondatori delle due nazioni alla lingua in uso. “L’UE non può chiedere a un Paese membro di rinunciare al proprio interesse nazionale a favore di un Paese candidato”, le parole della ministra degli Esteri, Ekaterina Zaharieva.

Rivendicazioni nazionaliste dettate però anche da ragioni politiche interne: dal 9 luglio un’ondata di proteste a Sofia ha investito il governo di Borissov, accusato con il procuratore generale Ivan Ghescev di corruzione e collusioni con la mafia oligarchica bulgara. Intanto Skopje aspetta da 15 anni che la sua candidatura a Stato membro UE venga accettata (lo status di Paese candidato è del 17 dicembre 2005). “Il processo di adesione è stato difficile in passato e lo sarà in futuro”, ha avvertito il ministro degli Esteri macedone, Bujar Osmani.

Più complessa la questione albanese. Fino al Consiglio di dicembre, l’apertura del quadro negoziale per il governo di Tirana stava andando a braccetto con quello di Skopje. Ma lo slittamento dei tempi per la Macedonia del Nord ha approfondito le lacune del Paese guidato dal premier Edi Rama, imponendo ai ministri UE di non forzare la mano sul fascicolo albanese. I requisiti fondamentali sul tavolo erano due: la riforma elettorale e quella della giustizia.

Sull’attuazione della nuova legge elettorale, il lungo processo si è chiuso il 5 ottobre, con l’approvazione del Parlamento degli emendamenti proposti dalla maggioranza socialista. Alcuni punti restano però in controtendenza con quanto richiesto dall’Unione, come l’esclusione delle coalizioni pre-elettorali e l’innalzamento della soglia di sbarramento al 5 per cento. Sulla riforma della giustizia, l’Albania dovrebbe garantire il pieno funzionamento della Corte costituzionale (al momento non può tenere sedute plenarie per il numero insufficiente di giudici) e dell’Alta Corte di Giustizia, oltre a presentare una modifica della legge sui media in linea con le raccomandazioni della Commissione di Venezia (organo consultivo del Consiglio d’Europa).

I nuovi capitoli con Serbia e Montenegro

E poi ci sono i due Paesi ex-jugoslavi che al momento si trovano allo stadio più avanzato nel processo di adesione all’UE: “I negoziati con Serbia e Montenegro continueranno, ma molto più spediti tra la fine di quest’anno e il prossimo”, si era sbilanciato il commissario Varhelyi a inizio settembre.

La Serbia del presidente Aleksandar Vučić ha acquisito lo status di Paese candidato il 1° marzo 2012 e l’avvio dei negoziati è arrivato il 21 gennaio 2014. A oggi sono stati aperti 18 capitoli su 35 e l’obiettivo entro la fine dell’anno era quello di continuare con i restanti 17. Tuttavia, il 9 dicembre il ministro tedesco degli Affari europei e presidente di turno del Consiglio dell’UE, Michael Roth, ha reso noto che “Commissione e Consiglio non hanno considerato sufficienti i progressi su Stato di diritto, libertà dei media, riconciliazione nella regione e giustizia indipendente”. Al punto da specificare che “aprire un capitolo non è un regalo di Bruxelles, ma dipende dai progressi fatti nel Paese”. Il presidente Vučić ha rassicurato che “la Serbia è determinata nel portare avanti il programma di riforme” e che “l’adesione all’Unione è tra le prime priorità in politica estera” anche per il 2021.

Capitolo Montenegro. Dall’avvio dei negoziati il 29 giugno 2012 (del 17 dicembre 2010 lo status di Paese candidato a membro UE) a oggi, tutti i 33 capitoli sono stati aperti, ma solo tre sono quelli chiusi. Entro la fine del 2020 ci si aspettava che si facessero progressi su questo fronte, ma la situazione è stata complicata da dinamiche di politica interna. Dopo le elezioni di domenica 30 agosto, per la prima volta negli ultimi 30 anni si è configurata una maggioranza parlamentare non riconducibile al presidente socialista e filo-europeista, Milo Đukanović. Sono serviti tre mesi per la formazione del governo guidato dal leader filo-serbo, Zdravko Krivokapić (4 dicembre), che inizialmente non dava certezze sul proseguo di una linea di allineamento all’Unione.

I dubbi sono stati sciolti il 15 dicembre, quando il nuovo premier è volato a Bruxelles per un colloquio con il presidente del Consiglio UE, Charles Michel. “Ho fiducia che il Montenegro diventerà il ventottesimo Stato membro dell’UE”, ha dichiarato il Krivokapić, ribadendo l’impegno per la lotta contro la corruzione e per la promozione di riforme sullo Stato di diritto. “Il Montenegro è un partner essenziale per l’UE“, ha confermato Michel, rivolgendosi alla controparte su Twitter. “Hai il nostro pieno sostegno per le riforme che il tuo Paese sta intraprendendo”.

Welcoming prime minister @profKrivokapic to Brussels.

Close ties with the Western Balkans countries are crucial for the EU and Montenegro 🇲🇪 is an essential partner.

You have our full support for the reforms your country is undertaking. pic.twitter.com/YpTZnDzB6N

— Charles Michel (@eucopresident) December 15, 2020

Il dialogo Kosovo-Serbia

Parlare della regione del Balcani occidentali senza considerare il rapporto Serbia-Kosovo sarebbe come ignorare l’elefante nella stanza. Dal 17 febbraio 2008, quando il Kosovo ha dichiarato unilateralmente l’indipendenza dalla Serbia, si è aperto un contenzioso sul reciproco riconoscimento dei due Paesi. Per quanto riguarda gli obiettivi dell’Unione Europea, non è un anno completamente negativo, anzi. Il 12 luglio scorso è ripresa una mediazione in stallo da 20 mesi (il processo, iniziato nel 2011, si era interrotto nel novembre 2018), grazie all’impegno dell’alto rappresentante Borrell e il rappresentante speciale per il dialogo Belgrado-Pristina Lajčák.

Da quel momento si sono tenuti altri due round di incontri a Bruxelles con il presidente serbo, Aleksandar Vučić, e il premier kosovaro, Avdullah Hoti. In questo dialogo l’UE gioca il ruolo di “facilitatore  della risoluzione delle controversie nella regione”, ha ricordato più volte l’alto rappresentante Borrell. Ma sul cammino si è inserita la variabile statunitense, con l’ultimo colpo di coda dell’ormai ex-presidente, Donald Trump: il 4 settembre il premier kosovaro e il presidente serbo sono stati ospitati a Washington, dove hanno firmato un “accordo di pace economica” (una collaborazione fra Belgrado e Pristina su infrastrutture e sostegno alle imprese). Un’intesa che però è servita solo a nascondere i problemi strutturali del complicato dialogo: non è sugli aspetti economici che si gioca la partita, ma su quelli politici, dal mutuo riconoscimento alla creazione della Comunità delle municipalità serbe in Kosovo.

Al termine del Consiglio Affari Esteri del 12 ottobre, Borrell si era sbilanciato, sostenendo che l’accordo fosse “questione di mesi, non di anni” e che il compito dell’Unione è sempre stato quello di “agevolare, non accelerare o ritardare il processo di avvicinamento”. Ma i rapporti tra Serbia e Kosovo sono diventati più tesi nell’ultimo trimestre del 2020, con reciproche accuse di prese di posizione unilaterali e ultimatum non accettabili. Fino alla notizia che ha scosso gli equilibri e una delle certezze per la mediazione europea: le dimissioni del presidente kosovaro filo-europeista, Hashim Thaci, lo scorso 5 novembre, dopo che il Tribunale speciale dell’Aja per i crimini dell’UCK (Esercito di liberazione del Kosovo) ha confermato le accuse di crimini di guerra a suo carico. “Confidiamo che i rappresentanti del Kosovo garantiscano la continuità delle istituzioni”, è stato il secco commento della Commissione UE.

Un’altra complicazione è arrivata negli ultimi giorni. Il 21 dicembre la Corte Costituzionale di Pristina ha annullato il voto di fiducia del Parlamento che in estate aveva tenuto in vita il governo Hoti. La maggioranza minima di 61 voti era stata garantita dal voto decisivo di un deputato (Etem Arifi) che nel 2019 era stato condannato per corruzione a un anno e tre mesi di reclusione: a piede libero, il 3 giugno si era recato in Parlamento a votare la fiducia. Ora il Kosovo si appresta a tornare alle urne, probabilmente già a fine gennaio. Che l’accordo tra Pristina e Belgrado sia una questione di mesi, è una prospettiva sempre più complicata.

I successi UE

Oltre le ombre, qualche luce europea si è accesa sui Balcani quest’anno. La più degna di nota è senza dubbio il Piano economico e di investimenti per i Balcani occidentali, presentato il 6 ottobre nel contesto del Pacchetto sull’Allargamento 2020 della Commissione Europea. Questa iniziativa punta a stimolare la ripresa a lungo termine, la transizione verde e digitale e la cooperazione economica regionale: obiettivi in linea con il Next Generation Eu e il Green New Deal. Il pacchetto di investimenti avrà una base di 9 miliardi di euro di sovvenzioni dirette, sommati a garanzie dell’UE per contribuire alla riduzione del costo del finanziamento per investimenti pubblici e privati: “In questo modo si mobiliteranno fino a 20 miliardi di euro nel prossimo decennio”, ha puntualizzato il commissario Várhelyi. Fanno 29 miliardi di euro di potenziali investimenti, circa il 30 per cento del prodotto interno lordo dell’intera regione.

Non solo misure per la ripresa dalle conseguenze socio-economiche scatenate dalla pandemia Covid-19. Nel Pacchetto sull’Allargamento 2020 è stata anche indicata la via alla Bosnia ed Erzegovina (affrontare con più determinazione le 14 priorità chiave per soddisfare la domanda di adesione) e al Kosovo (intensificare gli sforzi attraverso l’attuazione dell’Accordo di stabilizzazione e associazione) per arrivare in futuro ad aprire i colloqui di adesione all’Unione.

The EU is not complete without the #WesternBalkans. A credible enlargement policy is an investment in peace and security for the whole of Europe, even more so in times of increasing global challenges. #EUenlargement https://t.co/p4jPYM4kST

— Josep Borrell Fontelles (@JosepBorrellF) October 6, 2020

Lo stimolo economico europeo nella regione è stato subito raccolto dai Paesi dei Balcani occidentali. Al summit di Sofia dell’11 novembre i leader della penisola hanno sottoscritto gli impegni per l’erogazione del Piano di investimenti UE, firmando la dichiarazione sull’Agenda verde (gli obiettivi del Green Deal Europeo) e approvando il pacchetto di connettività 2020 (sei progetti nei settori del trasporto sostenibile e dell’energia pulita presentati dalla Commissione UE). Per dimostrare la volontà di allinearsi a quelle che in futuro potrebbero diventare regole comuni anche per questi Paesi, al summit è stata firmata la dichiarazione sul Mercato comune regionale, per sancire una prima cooperazione nei Balcani sul modello del Mercato unico UE.

Qualcosa in questo 2020 – che certo non si è dimostrato l’anno della svolta – è stato seminato sulla strada dell’allargamento dell’Unione Europea nei Balcani occidentali. La promessa per l’anno nuovo rimane una soltanto: accelerare il processo, sgombrando il campo da tutti gli ostacoli che si sono frapposti. Ne va della fiducia e della stabilizzazione dei più vicini alleati in Europa. “L’Unione non è completa senza i Balcani“. Parola dell’alto rappresentante UE, Josep Borrell.